Comprendre la diplomatie malgache

Devant la persistance des défis politiques et économiques et la transformation du contexte mondial, Madagascar semble s’engager dans la voie de l’intégration à l’échelle continentale et dans l’ouverture vers des pays partenaires. Cette dynamique devrait être portée par son arsenal diplomatique. Problème : il n’est pas encore suffisamment efficace. Plongez dans le blues diplomatique dans ce grand dossier.

La scène se passe le 5 juillet 2017, à Addis-Abeba, au siège de l’Union Africaine (UA). Victor Harisson, un professeur bien connu des étudiants au sein du prestigieux Institut supérieur de formation en management et administration d’entreprise (Inscae), vient de remporter une victoire importante. Il devient Commissaire aux affaires économiques de la commission de l’UA. Pour arriver à ce résultat, Madagascar a pu compter sur le soutien des pays francophones de l’UA et ceux de la Communauté de développement d`Afrique australe (SADC). Dans la même ville, un an après, le jeudi 16 mars. Le malgache Ahmad est porté en triomphe par ses soutiens. Il a été élu à la tête de la Confédération africaine de football (Caf). À la surprise générale, il a défait le vieillissant Issa Hayatou, qui dirigeait l’instance suprême du football africain depuis 1988, avec 14 voix d’avance. Figure tutélaire du football africain, le vieux lion paye son immobilisme et ses dérives au profit du Malgache, pourtant issu d’une nation minuscule en football. Ces deux victoires sont rares pour la diplomatie malgache et illustrent bien les efforts à déployer pour pouvoir entrer dans la danse de ce ballet planétaire qu’est la diplomatie.

Géopolitique contemporaine

Car c’est un fait : la Grande île et ses enfants sont discrets sur la scène diplomatique aussi bien africaine que mondiale. Il faut savoir manier la « ruse qui succède à la ruse » comme le disait Talleyrand. Cette discrétion symbolise une diplomatie qui a toujours été imprévisible et, surtout, incohérente. Or, l’émergence de la Grande île passera par une vraie diplomatie d’action. Andry Rajoelina semble porter une ambition renouvelée en matière de politique étrangère. Pour preuve, il a placé Naina Andriatsitohaina, un de ses fidèles lieutenants, à la tête du ministère des Affaires étrangères (MAE). Descendant de l’illustre Andriantsitohaina – il avait mené l’expédition diplomatique malgache de 1836 qui a été reçue par la reine Adelaïde d’Angleterre au château de
Windsor – il n’est pourtant pas un diplomate de carrière. Malgré cette ambition renouvelée, le fossé s’accroit d’année en année entre les prétentions diplomatiques de Madagascar et la place que l’on accorde à ce département et ses agents. Le réseau diplomatique malgache actuel n’est pas encore à la mesure des ambitions d’émergence. Le dispositif diplomatique est inadéquat avec les besoins et les réalités socio-économiques internes et l’évolution de la géopolitique contemporaine. Il hérite surtout de nombreuses années de laisser-aller et de sous-investissement chronique. L’un des symboles de ces errements de la diplomatie malgache est la gestion de ses agents, qui sont censés être disséminés dans le monde. Les chiffres sont implacables : à l’heure actuelle, « moins de 30% des agents en fonction dans nos représentations extérieures sont des agents diplomatiques », révèle une source auprès du MAE qui veut garder son anonymat. Près de 70% de ces personnes ne connaissent pas – ou ne connaissent que très peu – les enjeux de la diplomatie. Leur mission ne se résume qu’aux actes administratifs.

le fossé s’accroit d’année en année entre les prétentions diplomatiques de Madagascar et la place que l’on accorde à ce département et ses agents

Efforts

Depuis la fin de la deuxième République, Madagascar n’a pas une politique diplomatique claire. L’amiral Didier Ratsiraka était le dernier à avoir tracé une politique diplomatique lisible et très marquée à gauche. Il s’était clairement positionné en faveur du mouvement des non-alignés. Ses penchants étaient naturellement tournés vers l’Est. Il s’est aussi positionné de manière limpide par rapport à l’apartheid en appuyant ouvertement l’ANC. Mais les temps ont changé, la « diplomatie économique » a été le mot d’ordre depuis la libéralisation de la vie politique, au mitan des années 90. Cette expression est utilisée à tout-va sans forcément que son essence soit réellement comprise par les acteurs, dans un contexte macroéconomique et géopolitique singuliers (voir encadré, par ailleurs). « Pour pouvoir négocier, il faudrait déjà avoir une politique, une marine digne de ce nom et une armée forte », susurre un spécialiste de la question. « Et pour pouvoir parler de diplomatie économique, à la base, il faudrait une politique étrangère bien définie. Ensuite, il faut revoir toutes nos représentations à l’extérieur. Qu’est-ce qu’il faut maintenir, qu’est-ce qu’il faut changer ? Où devons-nous axer nos efforts ? Comment privilégier nos représentations ? Il faut mettre en place tout cela », énumère Jean Marc Razafimandimby, maître de conférences en droit international.

Niche

Depuis de nombreuses années, les Agents diplomatiques et consulaires (ADC), qui sont censés mettre en action cette diplomatie économique, ne sont que très peu valorisés. « Le revirement est apparu au temps de Didier Ratsiraka. C’est durant cette période qu’on a commencé à mettre au niveau de la diplomatie le népotisme. Des gens qui dérangeaient le régime à l’intérieur et qu’on envoyait à l’extérieur » 1, relate notre interlocuteur. Un fait inacceptable pour un agent en poste que nous avons interrogé. « Les agents qui ont été formés ne font que garnir les départements et les services du département central du MAE. Certains font des tâches qui ne leur sont pas dévolues alors que la formation de ces agents coûte bien évidemment de l’argent aux contribuables », soutient-il.  « Une telle situation est un grand handicap pour Madagascar. Car il faut se le dire, une représentation à l’extérieur coûte très cher. Des fois, on a beaucoup de personnels qui ne sont pas vraiment opérationnels ni professionnels. Or, le meilleur moyen de tirer parti de la diplomatie et d’en faire un outil au service du développement est d’assurer une présence effective à l’international », renforce le maître de conférences en droit international qui a mis en place la diplomatie économique, du temps du gouvernement Kolo Roger. Redresser la barre sera une mission difficile car, au fil des années, le népotisme a pris ses aises au sein des représentations extérieures de la Grande île. Il a été édicté en tant que dogme. « La diplomatie sous-tend quelque part des professionnels de la diplomatie, qui ont été formés pour ça. Dans ce cadre, où en-est-il le Centre d’études diplomatiques et stratégiques (CEDS) Il a d’ailleurs été créé pour obtenir ce corps », questionne Jean Marc Razafimandimby. Les régimes et les administrations successifs se sont employés à faire des représentations extérieures des niches pour caser amis et membres de la famille. C’est un lourd héritage du passé diplomatique malgache. Les emplois diplomatiques et consulaires dans toutes les représentations extérieures de la République de Madagascar n’ont jamais été réservés prioritairement aux ADC. Malheureusement, les diplomates sont en concurrence avec un tas d’autres acteurs à l’intérieur comme à l’extérieur de l’appareil de l’État.

. Les régimes et les administrations successifs se sont employés à faire des représentations extérieures des niches pour caser amis et membres de la famille

Abus

La politisation accrue de la diplomatie a laissé la porte grande ouverte aux pratiques malsaines loin des yeux de l’Administration centrale. Dès 2011, le défunt quotidien malgache La Nation avait alerté sur un scandale financier au niveau de la représentation diplomatique malgache à New York. En effet, l’ancienne résidence malgache, située au 32 East 74 Street de New York, dans le quartier chic de Manhattan, avait été vendue. Selon une source proche du dossier, le premier concerné par cette affaire est l’ambassadeur de l’époque lui-même, Zina Andrianarivelo-Razafy. Il a occupé ce poste de 2002 jusqu’à son limogeage en janvier 2018. Bien qu’extrêmement bien placée, et considérée comme un monument, la résidence malgache avait été cédée pour une autre résidence, dans un quartier moins huppé, sise au 1063 Cumbermeade Road, à New Jersey pour une valeur d’environ 1,5 million de dollars. Ces manœuvres peu orthodoxes avaient mis la puce à l’oreille du FBI qui avait gelé les comptes de la représentation malgache aux États-Unis. Les procédures de passation de marché ainsi que l’utilisation des recettes issues des transactions avaient été considérées comme douteuses. Les enquêtes effectuées par les éléments du Bianco à New York, en collaboration avec le Trésor public malgache, ont permis de relever des indices par rapport aux infractions en question. Cependant, les investigations menées se sont toujours heurtées au refus des principaux concernés dans l’affaire. Malgré les signalements effectués par le Bianco, l’Administration Rajaonarimampianina fera la sourde oreille. Finalement, deux agents du Bianco avaient été dépêchés à Washington. Ils ont pu effectuer un audit et auditionner l’ambassadeur. « Sa ligne de défense était poreuse. Elle était plus à charge et prenait la forme d’aveu », témoigne une source proche du dossier. Le Bianco a pu boucler le dossier et le transmettre au PAC. Le préjudice est estimé à plus d’un milliard d’ariary. Le dossier a été transmis au Pôle Anti-Corruption (PAC), pour la suite du traitement du dossier. Notre source au sein du MAE pointe du doigt également l’utilisation abusive des « contrats spéciaux » afin de caser les familles. Les postes de plantons, de cuisiniers… sont attribués à des proches ou à des membres de la famille qui, bien évidemment, n’honorent pas ces tâches. « Dans les autres ambassades, les techniciens sont recrutés localement avec des contrats locaux. Le système malgache a permis ces recrutements abusifs pour des personnes non adéquates », déplore-t-elle.

« Dans les autres ambassades, les techniciens sont recrutés localement avec des contrats locaux. Le système malgache a permis ces recrutements abusifs pour des personnes non adéquates »

Agents économiques

Le fond du problème a été clairement constaté: l’inexistence d’une feuille de route et d’un plan de carrière bien établi. Comment se fait-il donc que Zina Andrianarivelo-Razafy, ambassadeur de Madagascar aux États-Unis, ait occupé ce poste pendant 16 ans ? Un autre, comme Victor Sikonina, a été ambassadeur de Madagascar à Beijing presque à vie. « Or, pour d’autres pays, la rotation des diplomates est une base fondamentale. Trois ou cinq ans, à l’étranger, puis deux ans dans l’administration centrale et ainsi de suite. Afin de lui assurer une plénitude d’expérience, le deuxième poste d’affectation à l’extérieur d’un ADC doit se situer dans un pays autre que celui de ses affectations antérieures », soutient un agent en poste. Cela favorise l’expérience et réduit les risques de corruption. Au lieu de n’être « que » des employés diplomatiques et consulaires, ces agents deviendront de vrais agents économiques au service du pays. Lors de la Conversation diplomatique, organisée en début mars à l’Institut d’études politiques de Madagascar (IEP), Patrick Rajoelina avait émis un constat simple. « Un diplomate à l’étranger coûte cher au budget national malgache. Il faut disposer d’une équipe de diplomates dédiés au développement économique de Madagascar avec impérativement une obligation de résultats. Demandez à telle ambassade: “Combien d’emplois, de technologies, de crédits internationaux avez-vous rapporté à la Grande île ?” ».

Aggiornamento

Pour réhabiliter la situation, Madagascar va bientôt se doter de son Livre blanc de la politique étrangère. « La lettre de politique étrangère de Madagascar verra le jour incessamment. Le fonctionnement de nos représentations diplomatiques et consulaires sera codifié et les textes s’y rapportant feront l’objet d’une sensibilisation en interne », souligne à ce propos Naina Andriatsitohaina, le ministre des Affaires étrangères. « Je n’en vois pas actuellement les prémices, une bonne base pour l’installation d’une diplomatie économique », tempère Jean Marc Razafimandimby. Pour bien définir cette politique, il faudrait commencer par l’analyse de la situation géopolitique et géostratégique du pays en question. « Dans le cadre de l’émergence de la Grande île, il faudrait au préalable réviser et reformuler la diplomatie et la Politique générale de l’État malgache », nous indique Julien Radanoara qui enseigne les relations internationales. Les bribes de la Lettre de politique que nous avons pu consulter font état d’un document trop généraliste qui n’a pas été façonné à partir d’études et de réflexions poussées. Le document pose néanmoins les jalons d’une diplomatie qui s’inscrit davantage dans l’ère du temps, à l’image d’un vrai aggiornamento. Car en regardant à la loupe la liste des ambassades, des représentations permanentes et des consulats généraux de Madagascar (voir carte par ailleurs) dans le monde, certains choix étonnent. Par exemple : quel intérêt Madagascar a-t-il d’avoir une ambassade en Arabie Saoudite ou un consulat à Marseille ? « Dites-vous une chose. Dans la mondialisation, même les pays développés réduisent leurs représentations à l’extérieur. Un seul pays les représente dans tel ou tel endroit et c’est à cette représentation-là de tout faire. Comme la France à Madagascar: c’est la France qui délivre les visas Schengen. Et pourquoi nous mettons des ambassades partout. Pour quels résultats au final ? », interroge Jean Marc Razafimandimby. « La réorientation de la diplomatie malgache combinée avec les défis qui nous attendent, font que divers paramètres doivent être pris en compte. À ce titre, certaines de nos représentations extérieures seront fermées par souci de rationalisation », promet le chef de la diplomatie malgache.

quel intérêt Madagascar a-t-il d’avoir une ambassade en Arabie Saoudite ou un consulat à Marseille ?

Productivité diplomatique

La question de la productivité de la diplomatie se pose également. Obtenir les coûts de fonctionnement de notre représentation à l’étranger est un vrai casse-tête. Le MAE et le ministère de l’Économie et des Finances se renvoient la balle. Le coût de la représentation malgache à l’étranger est difficile à obtenir. Les anciens ambassadeurs que nous avons interrogés eux-même, rechignent à jouer la carte de la transparence. Contrairement à une idée
reçue – entretenue par le mythe de l’ambassadeur nabab – un ambassadeur malgache ne coûte pas aussi cher qu’un autre. Ils émargent autour de 13 000 euros et les agents perçoivent dans les 9 000 euros. Ces chiffres qui peuvent paraître faramineux ne sont qu’un cache-misère, sur les capacités du MAE dans l’affirmation de Madagascar. De 80 milliards d’ariary, dans la Loi de finances initiale, le budget du MAE est passé à 67 milliards dans la LFR. Le chef de la diplomatie malgache promet même de « [revoir à la baisse] la grille indiciaire de l’ensemble du personnel afin de rationaliser les moyens » alors que de nombreux employés se plaignent de l’argent qu’ils doivent débourser d’eux-mêmes pour des dépenses aussi basiques que des fournitures de bureau. La « paupérisation diplomatique » malgache ne sera pas améliorée par la ponction effectuée sur le budget du MAE. Cependant, une meilleure gestion de l’effectif en poste et une meilleure gestion du plan de carrière permettront d’obtenir une ambassade productive qui se fera à travers une diplomatie d’action relayée par des agents fiables et compétents : les diplomates.

Raoto Andriamanambe

Dossier réalisé avec l’appui de Karina Zarazafy et Mitsinjo Alisoatiana