Décentralisation : des gouverneurs en question

Appelez-les gouverneurs ! Désormais, il faut appeler ainsi ceux qui sont nommés à la tête de l’Exécutif régional et non plus chefs de région. Du moins momentanément. Le gouvernement a réussi un tour en adoptant un décret avec un changement d’appellation, avec comme toile de fond le sort de la décentralisation, du moins en partie.

Il s’agit d’un changement d’appellation, de chef de région en gouverneur. Et on peut encore les dénommer président de région », a lancé Andry Rajoelina, président de la République lors de son déplacement à Fianarantsoa. « Quelle que soit cette appellation, la différence [avec les chefs de région] se situe dans le pouvoir et le budget qu’on leur accorde », a-t-il poursuivi.

Train de nominations

Les tenants du pouvoir montent au créneau pour défendre l’adoption d’un décret sur le gouverneur ainsi que la nomination de ceux qui remplacent les chefs de région, la veille des communales. Le décret dispose que « la fonction exécutive de la région est exercée par un chef de région portant le titre de gouverneur ». Pour l’heure, onze gouverneurs ont été nommés en conseil des ministres, en attendant un autre train de nominations. L’ancien président Marc Ravalomanana avait été le premier à monter au créneau pour fustiger la démarche quant à la légalité de l’acte. Le fondateur du parti Tiako i Madagascar (Tim) pointe du doigt la constitutionnalité du décret. « Il n’est nullement question de gouverneur dans la Constitution. Celui-ci devrait être mis en place dans le cadre d’un État fédéral », assène celui qui réclame être à la tête de l’opposition, avant de solliciter la Haute cour constitutionnelle (HCC). « Il appartient à la HCC de se prononcer sur le sujet. Il doit le faire », alerte-t-il. L’ancien chef de l’État se réfère, entre autres, à l’article 154 de la Constitution disposant que « la fonction exécutive est exercée par un organe dirigé par le chef de région ». Les lois relatives aux collectivités territoriales décentralisées parlent également du chef du région région. Pour défendre le choix du président de la République, Tianarivelo Razafimahefa, ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, explique que le changement d’appellation répond à un besoin de rupture avec les pratiques du passé (voir son interview, par ailleurs). « Dès que vous abordez la question de chefs de région, vous avez en tête certaines pratiques. Désormais, les gouverneurs doivent être les dépositaires et les garants du développement de leur région, non plus des acteurs politiques seulement », explique-t-il.

Consacrés

Le pouvoir en place brandit justement l’article 154 de la Loi fondamentale et l’obligation d’une élection pour consacrer les chefs de région pour justifier l’initiative. « La Constitution dispose que la fonction exécutive «est exercée par un organe dirigé par le chef de région élu au suffrage universel », soutient Marie Michelle Sahondrarimalala, directeur des études juridiques de la Présidence de la République, dans un article paru sur le blog La Chronique juridique à Madagascar. « Le chef de région doit passer par la voie des urnes, c’est-à-dire à l’issue des élections. La nomination des chefs de région par décret est de ce fait contraire à la Constitution », argue-t-elle. Marie Michelle Sahondrarimalala indique que les « gouverneurs ne sont ni consacrés par la Constitution ni prévus dans une disposition législative. Le gouverneur est une nouvelle personnalité dans le paysage de l’Administration à Madagascar. [Et cette nomination] n’entre pas en contradiction avec d’autres textes en vigueur. La nomination d’un Gouverneur par voie réglementaire n’est donc ni inconstitutionnelle ni illégale ». Cependant, depuis le mois de février, les régions se trouvent dans une situation floue, avec le limogeage de tous ceux qui se trouvent à la tête de l’Exécutif régional. L’intérim avait été assuré par des secrétaires généraux ou des directeurs généraux.

Desiderata

Le pouvoir en place dévoile ses intentions quant aux rôles dévolus aux gouverneurs, l’une des promesses présidentielles. Le décret sur le gouverneur évoque les dispositions assignées à l’Exécutif régional. Il est chargé de veiller « au développement harmonieux et équitable de toutes les communes » et de procéder à la « planification des activités se rapportant au développement de la région par rapport à la politique générale de l’État ». Le gouverneur est chargé de l’« identification, de la programmation et de la mise en œuvre des activités de développement d’envergure régionale ». Il sera épaulé par une nouvelle structure d’appui dénommée Conseil d’orientation et de développement économique et social (Codes), chargé de la prospection et l’étude des projets ainsi que des secteurs porteurs aux fins de nouvelles perspectives de développement  en vue d’une décentralisation émergente. Concrètement, Andry Rajoelina s’engage à doter de moyens ceux qui occupent la tête de l’Exécutif régional. « Les gouverneurs permettent de remonter les desiderata de la population malgache », affirme-t-il. Le chef de l’État prévoit un « conseil des gouverneurs avec le Président, le Premier ministre et quelques ministres tous les un mois et demi ». Le rendez-vous devrait permettre de rendre compte « d’une manière directe au président de la République et au Premier ministre le  développement, les aspirations profondes de chaque district ». Le ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation souligne le rôle dans le développement régional que doivent jouer les gouverneurs. « Ils peuvent établir des partenariats avec le secteur privé ou même avec des investisseurs. Les gouverneurs doivent évaluer les politiques bénéfiques à leur région, mais dans le respect des textes en vigueur ».

Constitutionnalité

Le chef de l’État promet des matériels pour réhabiliter les routes reliant les communes et de paver les routes des chefs-lieux des districts, ou encore d’autres projets comme la construction de marchés, avec un budget annuel d’un milliard d’ariary. « Au minimum il y aura chaque année 5 000 km de pistes réhabilitées ou construites dans tout Madagascar. Cela fait 20 000 km de routes en quatre ans », assure-t-il. Au-delà de la question de la constitutionnalité de la mise sur pied des gouverneurs, d’autres aspects de l’initiative méritent quelques clarifications. La création des gouverneurs est une promesse présidentielle. Il n’est pas exclu que celle-ci ait été pensée avec la révision de la Constitution et la suppression du Sénat. Mais comme la tenue du référendum a pris du plomb dans l’aile, le pouvoir a cherché un autre moyen pour faire passer la réalisation de ladite promesse. Depuis quelques mois, le fonctionnement des régions reste en veilleuse. Le pouvoir avait écarté les chefs de région en nommant des intérimaires, soit les secrétaires généraux, soit les directeurs généraux, qui n’ont pas les moyens nécessaires pour le développement des régions.

Challenge

Cette fois-ci, Andry Rajoelina met le paquet pour doter de moyens les gouverneurs. Comme le budget de l’État ne dispose pas de ressources illimitées, il n’est pas exclu qu’il y ait des cris et des grincements de dents auprès de certains services, faisant l’objet d’une coupe budgétaire en faveur des nouveaux nommés. Malgré la dotation financière et en matériel des gouverneurs, ces derniers sont confrontés à un challenge concernant la réalisation de la feuille de route que le chef de l’État leur a assignée. Les gouverneurs ne disposent pas des services techniques déconcentrés entre leurs mains pour assurer leur mission. Ils doivent solliciter les préfets et les chefs de district, qui sont les représentants de l’État au sein de leur circonscription. Selon la loi relative à la représentation de l’Etat, le représentant de l’État « représente le Premier Ministre, chef du gouvernement, ainsi que chacun des ministres, membres du gouvernement » et « à cet effet, il prolonge les fonctions d’administration centrale au niveau de son ressort territorial ».

Organisation des régionales

La question de responsabilité des  gouverneurs se pose également. Tout comme les chefs de région, ils n’ont pas à leur côté un organe délibérant qu’est le conseil régional, faute d’élection. À entendre le chef de l’État, ils doivent lui rendre directement compte lors du conseil des gouverneurs organisé avec lui et en présence de certains membres du gouvernement tous les 45 jours. Ils deviennent de fait l’œil et l’oreille du président de la République et constituent un bras supplémentaire de ce dernier sur le terrain. Le flou entoure enfin la fin de mandat des gouverneurs et la tenue des régionales, censées consacrer l’effectivité de la décentralisation au niveau des collectivités territoriales décentralisées. Le décret sur le gouverneur affirme que ce dernier est nommé par décret en conseil des ministres « jusqu’à la mise en place des personnalités élues ». Dans ses explications, le président de la République n’évoque pas l’organisation des régionales. Il avait seulement évoqué « 20 000 km de routes [ et pistes réhabilités ou réalisées] en quatre ans ».

Mise au point

Dans la foulée, la désignation des gouverneurs relance la nécessité de faire un point sur les provinces, un autre niveau de collectivités territoriales décentralisées, prévues par la Constitution. Les autorités restent discrètes sur le sujet. Ce qui fait que, pour l’heure, seules les communes, en tant que collectivités territoriales décentralisées, constituent le seul niveau de décentralisation opérationnel. L’on attend également une mise au point des autorités quant à l’évaluation de la mise en œuvre du Programme national de décentralisation et de déconcentration (PN2D), censé consacrer les bases juridiques et stratégiques pour instaurer la décentralisation. La Loi fondamentale, elle, prévoit une « décentralisation effective par l’octroi de la plus large autonomie aux collectivités décentralisées tant au niveau des compétences que des moyens financiers ».

Iloniaina Alain