Dettes publiques, une dangereuse addiction

La dette publique est l’ensemble des engagements financiers pris sous forme d’emprunts par un État et ses collectivités publiques. Pour Madagascar, les financements sont essentiellement utilisés dans les domaines de l’énergie et des infrastructures.

Selon le rapport sur l’Analyse de la viabilité de la dette (AVD) de Madagascar, effectué par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI), paru en juin 2018, le risque de surendettement pour Madagascar, dans les années à venir, est modéré. Les projections macroéconomiques affichent pourtant une tendance à la hausse des déficits budgétaires.  « Le maintien de ce niveau de risque de surendettement nécessite-t-elle une bonne gestion de la dette, une augmentation des recettes intérieures et des recettes d’exportations, ainsi qu’une amélioration et une stabilité de la performance macroéconomique », soulignent-elles.

Emprunts

3 886,2 millions de dollars soit plus de 12 000 milliards ariary, ce qui équivaut à 33,8% du Produit intérieur brut (PIB). Tel a été le volume de la dette de Madagascar fin 2017, dont 2 824,2 millions de dollars (plus de 8 800 milliards d’ariary) de dettes extérieures et 1 062 millions de dollars (plus de 3 300 milliards d’ariary) de dettes intérieures. Ces sommes correspondent à l’ensemble des engagements financiers pris sous forme d’emprunts par l’État, les collectivités publiques et les organismes qui en dépendent directement. En 2017, la Loi des Finances fixait le montant maximal d’emprunts extérieurs pouvant être contractés par le gouvernement central à 4 403 milliards d’ariary, et le plafond de l’endettement intérieur à 3 500 milliards d’ariary. Il y a deux ans, le pays était largement au-dessus des limites fixées en termes de dettes extérieures. Mais comme l’a expliqué l’analyste politique et économique Serge Zafimahova, « notre dette est soutenable. Elle est faible comparée à celle d’autres pays qui sont à quasiment 100% de leur PIB ».  Pour l’instant, le risque de surendettement pour Madagascar est-il encore à un niveau moyen ou « modéré » comme le souligne le rapport de la Banque Mondiale et du FMI. En d’autres termes, « les indicateurs d’endettement sont inférieurs aux seuils dans le scénario de référence, mais les tests de résistance montrent que ces seuils pourraient être dépassés en cas de choc exogène ou de changement brusque de politique macroéconomique », expliquent les institutions de Bretton Woods.

Pour l’instant, le risque de surendettement pour Madagascar est-il encore à un niveau moyen ou modéré

Projections

L’AVD effectuée par le FMI et la Banque Mondiale permet à Madagascar de faire une analyse des projections d’endettement du pays sur les 20 prochaines années, ainsi que sa vulnérabilité à des chocs exogènes et économiques. Ce, avec des scénarios de référence et des tests de résistance. Cette analyse fait mention de la vulnérabilité de la situation de Madagascar malgré ce risque modéré de surendettement. Une fragilité qui provient notamment de « la faiblesse de la mobilisation des recettes fiscales, au choc de taux de change et aux passifs éventuels ». Sachant que, d’après les études, la croissance économique du pays « restera autour de 5% et sera tirée,, entre autres par la performance enregistrée au niveau de l’exportation des produits miniers, la reprise des zones franches et celle de la télécommunication ». En ce qui concerne la balance commerciale et la balance des services, il y a une prévision de déficit continu. Toutefois, « la prévision des recettes serait revue à la hausse contrairement aux dons des bailleurs de fonds qui seront réduits considérablement à moyen terme ». Une situation qui, toujours selon l’AVD, « est liée au retard dans la mise en œuvre des réformes inscrites dans les conditions de décaissements des aides budgétaires ».  En effet, le taux de pression fiscale aurait une tendance à la hausse jusqu’en 2038, avec une moyenne prévisionnelle de 16.2% entre 2018 et 2038.

Mauvaise gouvernance

Il convient toutefois de noter que la dette évolue constamment au rythme des remboursements des emprunts effectués par l’État et les administrations publiques, et des nouveaux emprunts qu’ils contractent pour financer leurs déficits. Et c’est sur ce dernier point qu’une attention particulière doit être portée.. En effet, « notre problème est qu’on ne produit pas assez. On emprunte en fait pour financer les secteurs sociaux et faire tourner la machine étatique… En ce moment, on est en train de rembourser les dettes par des dettes », souligne Serge Zafimahova. Avant de rajouter que « notre capacité de décaissement est de 65% des montants négociés ». Madagascar aurait donc une faible capacité d’absorption des aides publiques. Malgré les besoins énormes en infrastructures sociales de la Grande île manque paradoxalement de projets d’investissements qui nécessitent l’usage de la totalité des emprunts contractés. À ceci s’ajoute la question du choix des investissements à faire. Dr Holimalala Randriamanampisoa, maître de conférences au sein de la mention Économie de l’Université d’Antananarivo explique qu’« il faut surtout créer des investissements qui soutiennent les demandes des citoyens et qui créent des revenus, car c’est ce qui pourrait vraiment lancer l’économie. Je suis d’avis qu’il manque une diversification dans les investissements effectués. Ils ne sont pas orientés vers les secteurs à forte valeur ajoutée ». Le problème de gouvernance se pose toujours. « Je pense qu’il y a un problème de compétences et qu’on ne met pas les bonnes personnes à la bonne place », note l’analyste politique et économique. Quant au Dr Holimalala Randriamanampisoa, elle avance que « les grands problèmes sont le détournement des recettes et la domination du secteur informel, ce qui réduit énormément l’assiette fiscale ».

Malgré les besoins énormes en infrastructures sociales de la Grande île manque paradoxalement de projets d’investissements qui nécessitent l’usage de la totalité des emprunts contractés.

Alternatives

« La dette peut être positive comme elle peut être contre-productive, en fonction de la gestion. La seule façon d’avoir une dette saine c’est de produire », interpelle Serge Zafimahova. Quelques suggestions ont été avancées par nos interlocuteurs afin d’améliorer la gestion des dettes et la gestion des finances publiques en général. Globalement, selon les dernières données disponibles, la dette du gouvernement central est soumise essentiellement au taux de change. La dette extérieure –  majoritairement concessionnelle –constitue 76,6% du portefeuille de la dette publique, dont 65,0% et 21,5% sont respectivement exposés au dollar américain et à l’euro. Les risques de refinancement et les risques de taux d’intérêt proviennent principalement de la dette intérieure qui est composée essentiellement de Bons du trésor par adjudications (BTA) à court terme et à taux d’intérêt élevé2. Ces deux facteurs incitent à la prudence. Dr Holimalala Randriamanampisoa souligne « la nécessité d’assainir la gouvernance afin de pouvoir élargir l’assiette fiscale à travers des mesures incitatives, le renforcement de la lutte contre la corruption, ou encore la formalisation progressive du secteur informel. Les revenus des activités qui devraient être taxées n’entrent même pas dans les recettes fiscales, et d’un autre côté, il y a le fait qu’on produit mais majoritairement dans le secteur informel ».

La dette extérieure –  majoritairement concessionnelle –constitue 76,6% du portefeuille de la dette publique, dont 65,0% et 21,5% sont respectivement exposés au dollar américain et à l’euro

Transparence de la dette

Comme pour de nombreux pays pauvres soutenus par l’Association internationale de développement (IDA) de la Banque Mondiale, le fardeau de la dette est de plus en plus lourd et coûteux pour la Grande île. « Nous sommes sous le régime du programme de Facilité élargie de crédit (FEC) du FMI. Notre situation macroéconomique et la politique adoptée par l’État sont “surveillées”. Jusque-là, la politique de l’État est de privilégier les prêts à taux concessionnels. Le FMI regarde de très près la question de soutenabilité de la dette publique », éclaire le maître de conférences au sein de la mention Économie de l’Université d’Antananarivo. Ce qui entre apparemment dans le cadre du renforcement de l’aide globale offerte conjointement par la Banque Mondiale et le FMI aux pays présentant un risque élevé d’endettement. Les deux institutions ont recommandé à l’État malgache de « prioriser les projets à forte rentabilité économique et sociale, de maximiser autant que possible le recours aux dons et aux financements concessionnels, de ne pas recourir à l’endettement extérieur pour le financement des risques liés aux passifs conditionnels, d’améliorer la gestion des passifs conditionnels, de continuer les réformes en matière fiscale, mais également celles favorisant l’amélioration des recettes non fiscales, de continuer les réformes visant à assainir les finances publiques, ou encore, de mettre en place un cadrage macroéconomique à moyen et long terme unique, cohérent, et fiable ». Ce, dans le but de renforcer la transparence de la dette pour une gestion plus efficace de la dette existante.

Le FMI et la Banque Mondiale ont recommandé à l’État malgache de « prioriser les projets à forte rentabilité économique et sociale, de maximiser autant que possible le recours aux dons et aux financements concessionnels, de ne pas recourir à l’endettement extérieur pour le financement des risques liés aux passifs conditionnels, d’améliorer la gestion des passifs conditionnels, de continuer les réformes en matière fiscale, mais également celles favorisant l’amélioration des recettes non fiscales, de continuer les réformes visant à assainir les finances publiques, ou encore, de mettre en place un cadrage macroéconomique à moyen et long terme unique, cohérent, et fiable »

Prudence

Pour ne pas être rapidement débordée, la Grande île a intérêt à développer une stratégie pour mieux se protéger contre les risques associés à une dette élevée. L’une des meilleures méthodes est la mobilisation des ressources intérieures lesquelles permettraient de dégager une marge de manœuvre budgétaire qui pourra financer les dépenses prioritaires tout en limitant les problèmes d’endettement. Ce qui rejoint l’avis de Serge Zafimahova selon lequel il faudrait que Madagascar « audite quantitativement et qualitativement ses dettes extérieures engageant ou non la garantie souveraine de l’État, ainsi que les dettes internes, particulièrement les bénéficiaires de crédit TVA, la situation des comptes de dépôt, les différents avantages des agents de l’État. Si le pays gère bien ses finances, il pourrait déjà dégager énormément de ressources pour financer son développement ». Même si Madagascar est encore assez prudent dans la gestion de ses dettes, il est encore classé parmi les Pays pauvres très endettés (PPTE), par les institutions de Bretton Woods, au même titre que le Libéria, l’Afghanistan ou la Gambie. Le World Economic Forum (WEF) souligne que le ratio dette/PIB de la Gambie est de 91,6%.

Alternatives

Les dettes contractées par Madagascar ne sont encore que très peu injectées dans le secteur productif. « Il est important d’avancer progressivement vers la transformation et l’industrialisation », observe le maître de conférences au sein de la Mention Économie de l’Université d’Antananarivo. Ce qui rejoint l’avis de Serge Zafimahova. « Madagascar devrait maîtriser ses projets et avoir sa propre stratégie industrielle. L’État a le devoir de lancer la machine de production et de prioriser les secteurs productifs et les infrastructures. Je propose d’allouer nos dettes aux secteurs productifs et de créer une obligation de contribuer d’une façon ou d’une autre aux secteurs sociaux », suggère-t-il. « Les projets financés sur emprunts semi-concessionnels ou non-concessionnels devraient avoir un taux de rentabilité importante et un impact non négligeable sur le développement. Il faudra également veiller à la cohérence entre la politique monétaire et celle de la dette »3, avait déjà averti la Direction de la dette publique.  Utiliser les dettes pour financer les secteurs productifs est une chose. Mais une autre alternative pour augmenter les recettes serait d’encourager les investissements directs étrangers (IDE). « Les investissements nationaux (IDN) ne pourront pas soutenir la création monétaire tant qu’il n’y aura pas de politique étatique qui les soutienne en amont. Les IDE exigent également pour la plupart la Garantie souveraine de l’Etat », décrypte Serge Zafimahova.

1  Cours du dollars – ariary en 2017 : 1 USD = 3 116,11 ariary  2 et 3 Stratégie de la dette à moyen-terme

Karina Zarazafy