Instrumentalisés depuis toujours en période électorale, les agents de l’État et des collectivités territoriales décentralisées continuent en 2018 d’être, consciemment ou sous la contrainte, au service des candidats du parti au pouvoir.

Quelques semaines avant la date à laquelle il est censé démissionner, le président sortant, Hery Rajaonarimampianina, met le paquet. Il enchaîne inaugurations, lancement de travaux, pose de première pierre et remise de dons et de matériels. Tout est prétexte pour célébrer et mettre en avant ce qu’il appelle ses réalisations. Chaque événement est généralement suivi d’une rencontre avec la population de la localité bénéficiaire. Un long résumé en est ensuite fait dans des reportages dithyrambiques sur les chaînes publiques.

Symbole de ralliement

Autour de Hery Rajaonarimampianina pour les derniers périples de son premier mandat, ministres, élus, hauts fonctionnaires et autres agents de l’État et employés des collectivités territoriales décentralisées. À son invitation, ou plutôt son injonction, tous lèvent le pouce, ce geste qui est pourtant le symbole de ralliement à sa candidature. La plupart sont en cravate et/ou en écharpe bleue-roi. Beaucoup sont même déjà en T-shirt et/ou polo floqué HVM-Rajaonarimampianina.

Sur les réseaux sociaux où les partisans du chef de l’État, agents de l’État ou non, partagent sans modération les photos et les vidéos des tournées présidentielles, les Facebooknautes se posent des questions. « Qui voit-on ici : le président de la République ou le candidat à la présidentielle ? » peut-on lire en commentaire. La distinction, il est vrai, est difficile à faire. Surtout quand dans les stades, depuis que le numéro d’ordre sur le bulletin unique est connu, le numéro 12 flotte déjà dans une marée bleue.

Comme certains présidents avant lui, Hery Rajaonarimampianina semble vouloir tirer profit de son statut de chef d’État pour mobiliser l’appareil d’État en sa faveur. Avant que les inaugurations et l’utilisation des biens publics et des prérogatives de puissance publique lui soient interdites, il multiplie les descentes sur le terrain pour défendre son bilan et pour promettre d’autres réalisations à venir. S’agissant de tournées officielles, les frais sont généralement pris en charge par l’État. L’administration est également aux petits soins pour les missionnaires.

Subordination

Même en période de pré-campagne, quand les tournées officielles servent plus l’intérêt d’un candidat et concernent moins les affaires nationales, les agents de l’État semblent ne pouvoir se soustraire à leurs obligations d’obéissance à leurs chefs hiérarchiques. « Il s’est installé depuis longtemps une tradition de dépendance et de subordination de l’Administration face au pouvoir politique », reconnaît d’ailleurs la Commission électorale nationale indépendante (Ceni) dans son Document stratégique pour une amélioration de l’encadrement juridique du processus électoral publié en 2016.

La présence de fonctionnaires et d’agents publics aux manifestations politiques dans lesquelles leurs patrons directs sont impliqués est ainsi parfois forcée, dictée par certaines craintes, ou alors par certains intérêts plus personnels. La Ceni donne l’exemple de certains agents qui, dans un objectif de « protection de leur poste », s’alignent sur la position de leur chef. Une manifestation organisée par le parti au pouvoir en juin 2018 à laquelle de nombreux fonctionnaires étaient présents montre également que ceux-ci viennent à ces meetings, y vont sans grande conviction, mais souvent par obligation. Alors qu’ils assistent à un événement public, beaucoup d’entre eux ont demandé à ne pas être photographiés en plein coliseum.

Mais d’autres fonctionnaires assistent aussi à ces meetings et empruntent volontiers les slogans du parti au pouvoir parce qu’ils y adhèrent. Le système de recrutement ou de promotion au sein de l’administration est tel que des fonctionnaires sont affiliés au parti au pouvoir. Dans un article intitulé Vingt ans de réforme de la fonction publique à Madagascar, publié en 2001, Mireille Razafindrakoto et François Roubaud constatent que « l’affiliation à un parti politique, et en particulier au parti au pouvoir, était (…) légèrement supérieure chez la masse des fonctionnaires que celui enregistré dans la population dans son ensemble » et que cette affiliation « augmente sensiblement à mesure qu’on s’élève dans la hiérarchie administrative ».

Contrôle

Sur le terrain, ce constat se vérifie par la présence des directeurs et autres agents de certains ministères aux manifestations purement politiques organisées par le parti au pouvoir, mais aussi par le discours que tiennent ces mêmes responsables en public. Paul Rabary, ancien ministre de l’Éducation nationale, lui, a avoué avoir été invité à procéder à une « HVMisation de son département », c’est-à-dire, à faire adhérer les fonctionnaires de son ministère au parti présidentiel.

La politisation de l’administration, qui se manifeste à Madagascar à travers le recrutement et la nomination à certains hauts emplois, est reconnue même dans les documents officiels. Le plan de développement du secteur santé pour 2015-2019 reconnaît, par exemple, l’existence de cette « politisation de l’administration » qui se traduit souvent par des « changements fréquents des responsables ». Autant de « risques potentiels qui peuvent rendre illusoire l’atteinte des objectifs » de développement, mais qui montrent aussi une volonté des autorités politiques à exercer un contrôle sur l’administration.

Ce contrôle est, certes, nécessaire. Une étude comparée des conditions et des enjeux de la politisation de l’administration publique dans deux pays occidentaux, le Canada et la Suisse, écrite par Isabelle Fortier, indique que « la neutralité peut devenir antidémocratique si l’administration devient incontrôlable par les élus ». Dans la mesure où les autorités politiques définissent la politique et où l’administration met celle-ci en œuvre, les rapports sont, comme le dit la Haute cour constitutionnelle (HCC), « de nature hiérarchique ».

Manipuler les listes électorales

Ce contrôle et ces rapports hiérarchiques peuvent pourtant atteindre leur paroxysme en période pré-électorale. Les fréquents déplacements présidentiels ou ministériels accroissent la pression sur les subordonnés. Ces derniers sont tenus de participer à la préparation des événements qui ont souvent des objectifs plus politiques qu’administratifs. Ils doivent parfois même répondre présents aux manifestations.

Dans certaines circonstances, les autorités politiques vont jusqu’à remplacer certains hauts fonctionnaires. En 2013, les autorités de la transition ont, par exemple, procédé, à la veille de la présidentielle, au « remplacement de dix chefs de régions dont huit dirigées par des militaires », ainsi que le rappelle le rapport de la mission d’observation des élections de 2013 de l’Union européenne. En 2002, il y a également eu un « changement des fonctionnaires pendant cette phase cruciale du processus électoral ». Ces changements, indique le rapport de 2002 de la mission d’observation des élections législatives de 2002 de l’Union européenne, concernent notamment « des préfets, des sous-préfets, des délégués administratifs et des chefs de quartier ».

Pendant longtemps, les fonctionnaires, notamment les représentants de l’État, ont été utilisés par les responsables politiques pour manipuler les listes électorales, ou encore les résultats. Une étude réalisée en 2001, rapportée par Jean Eric Rakotoarisoa dans un article publié dans le n°202-203 de la Revue Afrique contemporaine « fait état de dysfonctionnement de l’administration ainsi que de pratiques frauduleuses touchant l’ensemble du processus électoral. »

Détournement

Dans son article, l’auteur évoque, entre autres, concernant les œuvres des agents de l’État, « une administration qui n’a pas procédé à la révision des listes électorales (…), de nombreuses cartes électorales (qui) n’ont pas été distribuées, des bureaux de vote ouverts (qui) ne figuraient pas sur la liste publiée au Journal officiel, (…) des modifications de résultats (…) qui avaient été ordonnées par les autorités locales ».

Les agents de l’État sont souvent aussi utilisés comme agents électoraux des candidats des partis au pouvoir, qualifiés parfois de « candidats d’État ». Ce sont ces « agents » qui vont « conseiller » les électeurs sur le choix à faire, mais ils vont parfois jusqu’à faire pression sur ceux-ci. « Les fonctionnaires ont souvent une influence considérable auprès des citoyens dans les localités où ils sont affectés par l’État, explique Alphonse Toto du parti Leader Fanilo. Les gens ont souvent tendance à écouter les recommandations de l’instituteur ou du médecin. » Placés à un niveau plus élevé dans la hiérarchie, utilisant leurs prérogatives de puissance publique, « des chefs de district ou des chefs de circonscription scolaire (Cisco) vont parfois jusqu’à intimider les élus locaux ou les responsables des fokontany », glisse-t-il.

Mais l’instrumentalisation des fonctionnaires permet surtout aux autorités candidates aux élections de faire des économies sur certaines dépenses liées aux élections. Avec des agents de l’Etat dans leur camp, les « candidats de l’État » utilisent à travers ceux-ci les ressources publiques, financières ou matérielles, pour leur propagande surtout en période de pré-campagne.

Disqualifications

C’est ainsi, par exemple, que l’on peut voir des ministres et d’autres hauts fonctionnaires profiter d’un déplacement lié à leurs fonctions ministérielles, donc pris en charge par les finances de l’État, pour effectuer des activités de leur parti dans la localité visitée. Durant ces visites et dans le cadre de ces activités, les agents de l’Etat qui sont sous leur autorité mettent également à disposition du parti au pouvoir véhicules, bâtiments et autres équipements appartenant à l’administration.

Pour la HCC, la combinaison des activités officielles avec celles du parti « constitue un usage détourné des biens publics ». En plus d’être en infraction de détournement, les « candidats de l’État » et leurs partisans ont un avantage certain sur leurs adversaires politiques. En plus de  faire une entorse à l’égalité de tous devant le service public, ils brisent ainsi le principe de l’égalité des chances des candidats. Les sanctions, déjà appliquées dans certains cas, sont soit la disqualification des candidats concernés, soit l’annulation des voix en leur faveur quand ils n’ont pas été directement impliqués.

Iloniaina Alain

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