Gestion des risques et catastrophes: le système mis à rude épreuve

Gestion des risques et catastrophes: le système mis à rude épreuve

Le pays fait face à davantage de situations de catastrophes, aussi bien d’origine naturelle qu’anthropique. La crise du Covid-19 met à épreuve l’efficience et l’efficacité du système de gestion des risques et catastrophes à Madagascar.

« Madagascar a un système qui se penche nettement sur les volets de la préparation et des réponses d’urgence », explique Myriam Vololonarivo, YLTPienne et coordonnateur de programme auprès du Malagasy youth for sustainable development (MYSD), une organisation non gouvernementale œuvrant dans le domaine de l’éducation à la prévention des risques et catastrophes.

Grosses pertes

Une question que l’on est en droit de poser : pourquoi le pays privilégie-t-il les actions de préparation1 et de riposte  à celles de la prévention alors qu’il a été démontré qu’un dollar investi dans la prévention permet d’économiser 1 000 dollars pendant les actions de réponse ?  Comme beaucoup de pays à travers le monde, la Grande île se trouve dans une période de crise sanitaire face à la pandémie du Covid-19. Une situation qui met à l’épreuve son système de gestion des risques et de catastrophes.

Les actions menées par l’État pour faire face à la situation mettent en relief la manière dont le pays gère les risques et les catastrophes. Ces dernières sont de plus en plus nombreuses, récurrentes et violentes ces dernières années. On a en effet pu observer des lacunes aussi bien en termes de prévention qu’en termes de riposte  durant cette crise du Covid-19. Ce, malgré le fait que le pays dispose d’un plan de contingence nationale épidémiologique. « Un organisme payé pour faire des bilans et sortir le nombre des victimes », telle est la qualification attribuée par un internaute malgache au Bureau national de gestion des risques et des catastrophes (BNGRC), durant les inondations du mois de janvier dernier. Ces propos témoignent du manque de crédit qu’accorde un citoyen au système de Gestion des risques et des catastrophes (GRC) de la Grande île. Le pays dispose pourtant de tous les outils et instruments nécessaires devant lui permettre d’éviter de grosses pertes aussi bien humaines que matérielles lors de la survenance de catastrophes. Du moins, lorsque l’on se penche sur le plan normatif de la chose.

Politique de préparation

La politique nationale de GRC se décline en une stratégie nationale de gestion des risques et des catastrophes. La stratégie se déploie en quatre plans de contingence nationale : le plan de contingence nationale sur les cyclones et inondations, celui relatif à l’insécurité alimentaire, le plan de contingence nationale épidémiologique et, enfin, le plan de contingence nationale relatif aux incendies domestiques. Ces documents normatifs rentrent dans le Cadre du plan d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophes 2015-2030, ratifié par Madagascar et qui a pour but « de renforcer la résilience sociale et économique afin d’atténuer les effets négatifs du changement climatique et les risques d’origine humaine » par « la réduction et la prévention des risques et des catastrophes à l’échelle mondiale ».

La politique de préparation consiste à initier des actions deux à quatre mois avant l’aléa ou la catastrophe. « Nous savons que les cyclones frappent le pays chaque année. Pour y faire face, on sensibilise la population à quitter les zones à risque, on distribue des sifflets, des gilets ou autres à la population des zones d’impacts. Une fois que l’aléa a frappé, les projets et les associations concourent pour apporter leurs aides aux sinistrés », explique Myriam Vololonarivo. Si le scénario revient chaque année, le nombre de populations vulnérables augmente de façon significative alors que l’essence même de la GRC consiste à mettre en place un système devant permettre à la population impactée de se relever après X temps. La portée des actions initiées semble être limitée.

Les explications de Myriam Vololonarivo renvoient quelque part au côté « opérationnel » du BNGRC. Notamment, dans sa mission correspondant à « la coordination de la mise en œuvre de la stratégie nationale de gestion des risques et des catastrophes via la mise en œuvre de plans de contingence nationale ». Rattaché au ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation (MID), le BNGRC mobilise également les financements nationaux et internationaux en matière de GRC.  Ainsi, les rôles et attributions de cet organisme disposant du statut d’Établissement public à caractère administratif (EPA) se focalisent plus « sur toutes les opérations durant les phases des catastrophes ». Elack Olivier Andriakaja, secrétaire exécutif du BNGRC et coordinateur général du Centre de commandement opérationnel (CCO) Covid-19 nuance : « nous sommes le bras opérationnel de la gestion des risques et des catastrophes à Madagascar. Il conviendrait de différencier notre mission avec celle de la Cellule de prévention et de gestion des urgences (CPGU) qui consiste en l’élaboration des stratégies et politiques en la matière ». Concrètement, le BNGRC assure des opérations de prévention et de préparation avant les catastrophes, (en) des réponses d’urgences et des opérations post-catastrophe qui sont plus focalisées dans la réhabilitation et la construction d’infrastructures. « Cette dernière devant être menée avec les secteurs touchés sous la coordination du BNGRC », lance, en filigrane, le général Elack Olivier Andriakaja.

Le système est rodé…en théorie mais il ne protègerait pas assez la population malgache des risques et catastrophes si l’on s’en tient aux dires des acteurs de la GRC. « Nous nous focalisons un peu trop sur les opérations de préparation menées chaque année trois, quatre, cinq ou six mois avant une catastrophe », concède un membre d’une plateforme de la société civile sous couvert d’anonymat.  « Les opérations sont orientées en fonction des plans de contingence », dévoile le secrétaire exécutif du BNGRC. Cependant, notre source déplore que la politique que la partie malgache doit mettre en œuvre « doive se calquer aux lignes et aux axes de ses partenaires techniques et financiers, qui sont au nombre de sept, faute de ressources financières propre ». Une « soumission » qui se retrouve également dans d’autres secteurs où les actions de préparation et de ripostes sont privilégiées aux actions de prévention.

Relèvement

La réunion en décembre 2019 du Conseil national de gestion des risques et des catastrophes (CNGRC) donne une lueur d’espoir quant à l’avenir de la GRC à Madagascar. Notamment, en ce qui concerne l’opérationnalisation d’une politique orientée davantage vers la prévention. « En tant que président du CNGRC, le Premier ministre Christian Ntsay a demandé aux acteurs de la gestion des risques et catastrophes à Madagascar de se focaliser sur les actions de préparation mais surtout de prévention », avance le secrétaire exécutif du BNGRC. 

Cette avancée pourrait se faire grâce à la mise en place du fonds de contingence nationale. Prévue pour cette année, la mise en place de ce fonds – qui est un engagement de l’État malgache – devrait permettre de « financer la gestion des risques et des catastrophes à Madagascar ». « L’État va renflouer la caisse avec ses partenaires techniques et financiers, note le général Elack Olivier Andriakaja. La mise en place de ce fonds devrait nous éviter de puiser dans le budget de fonctionnement de notre organisme pour les actions de riposte et de réponse d’urgence ». La mise en place du fonds de contingence nationale constituerait un pas en avant vers une certaine autonomie d’orientation des opérations du BNGRC. Ce qui a pu être prouvé lors de la crise du Covid-19.

Ramification

Myriam Vololonarivo préconise « l’intégration de la notion de prévention dans le système éducatif, dans la politique culturelle et de communication du pays. Nous avons une population qui ne sait même pas se protéger et qui n’a pas l’habitude de prévenir les risques ». Un autre défi de taille, qui touche plus la structure du BNGRC, correspondrait à la décentralisation du BNGRC. Outre le bureau central, cet organisme ne dispose que d’un bureau interrégional situé à Ambovombe dans la région Androy, comme ramification dans les régions. La capacité de celui-ci à répondre à temps durant les catastrophes est d’ailleurs discutable. D’autant plus que les aides sont centralisées à Antananarivo avant d’être acheminées vers les régions touchées par les catastrophes. « La prévention nécessite des années et doit être menée avec pédagogie et en tenant compte des réalités malgaches, poursuit notre interlocutrice tout en insistant sur le fait que la prévention ne coûte pas plus que les actions de ripostes ou de réponses d’urgence qu’on a l’habitude de mener chaque année ».

Changer de paradigme

L’état insulaire de Madagascar fait qu’il doit, chaque année, faire face à des catastrophes d’origine naturelle comme les cyclones ou les inondations. Les structures actuelles essaient tant bien que mal de limiter les pertes aussi bien humaines que matérielles avec le système existant. La crise du Covid-19 qui frappe le pays, peut s’inscrire comme une opportunité de changer de paradigme dont les bases ont été avancées aussi bien par l’État que par les acteurs de la GRC. La plus importante étant la mise en place par l’État du fonds de contingence nationale. En se penchant sur le côté mise en œuvre de tout ce qui a été annoncé, on pourrait ainsi réunir toutes les conditions nécessaires pour permettre un « relèvement » du système de gestion des risques et des catastrophes malgaches. « Quand il pleut, c’est la pagaille dans les rues et ruelles. Les gens courent partout pour se protéger. C’est les signe tangible d’un manque considérable d’éducation à la prévention des risques », conclut Myriam Vololonarivo.

¹ Selon la Stratégie internationale de prévention des catastrophes (SIPC), la préparation désigne les activités et les mesures d’anticipation pour assurer une réaction efficace aux possibles conséquences d’une catastrophe naturelle, y compris le déclenchement effectif et en temps voulu d’alertes précoces ainsi que l’évacuation temporaire des biens et des populations hors des sites menacés.