Gratuité de l’éducation à Madagascar : à quel prix?

Gratuité de l’éducation à Madagascar : à quel prix?

L’article 24 de la Constitution consacre la gratuité de l’enseignement en ces termes : « l’État organise un enseignement public, gratuit et accessible à tous ». Cependant, aucun texte législatif ou réglementaire n’en a défini les contours. L’obligation constitutionnelle de gratuité a même été omis de la loi n°2004-004 du 26 juillet 2004 portant orientation générale du système d’éducation, d’enseignement et de formation, modifiée par la loi n° 2008-011 du 20 juin 2008. Par ailleurs, les instruments conventionnels1 ratifiés par Madagascar se sont contentés de poser le principe de gratuité de l’enseignement, sans en déterminer le contenu.

Quel sens donner à la gratuite de l’éducation ?

En droit administratif, « la gratuité du service public est définie comme l’absence de prix payé par l’usager de celui-ci dont les coûts sont assumés par la collectivité au moyen de l’impôt »2. En d’autres termes, l’enseignement public est pris en charge par la collectivité et non par les bénéficiaires directs, en l’occurrence les parents d’élèves. La gratuité ne figure pas parmi les principes qui régissent les services publics malgré quelques tentatives doctrinales3 de la présenter comme telle. En l’absence de dispositions législatives consacrant la gratuité d’un service public, les autorités administratives seraient alors en droit d’exiger un prix aux usagers en contrepartie des prestations éducatives.

À défaut d’éclairage juridique suffisant apporté par le droit positif malgache, une incursion dans les systèmes éducatifs étrangers s’impose. La pratique est riche d’enseignements sur la gratuité de l’éducation publique. En général, la convergence des idées tend vers une certitude qui consiste à affranchir les parents de tout paiement d’argent en contrepartie du service public de l’éducation. En d’autres termes, la suppression de tous frais scolaires.

Se référant à l’exemple français, la gratuité de l’éducation primaire a été établie par une loi portée par Jules Ferry à la fin du XIXe siècle. La loi du 16 juin 1881 établissant la gratuité absolue de l’enseignement primaire dans les écoles publiques dispose en son article premier que « il ne sera plus perçu de rétribution scolaire dans les écoles primaires publiques (…) ». Cette disposition demeure en vigueur. La gratuité de l’éducation primaire se concrétise en France par le non-paiement des droits ou des autres frais d’inscription, la dispense de frais de scolarité ou écolage, l’attribution sans coût des manuels scolaires jusqu’à la fin du collège, la dotation de fournitures à usage collectif. Dans certains länder allemands (États fédérés, NDLR), les fournitures scolaires sont fournies aux élèves. En Autriche, les manuels et les matériels pédagogiques sont offerts en supplément d’une exonération des frais de scolarité. Les systèmes scandinaves, souvent érigés comme modèle de réussite en matière d’éducation, ont poussé la gratuité à un niveau inégalable. En Suède par exemple, l’éducation « est gratuite et les parents ne prennent pas en charge les repas scolaires, les soins médicaux, le transport scolaire, ni les aides pédagogiques »4.

L’on serait tenté d’affirmer assez rapidement que la gratuité des services publics, l’éducation dans le cas d’espèce, est fonction du niveau du Produit intérieur brut (PIB) de chaque État. Vu sous un angle purement économique, cela paraît fondé. Les dépenses publiques constituent le principal moyen de redistribution de la richesse nationale à travers les prestations sociales à l’endroit des ménages. Néanmoins, indépendamment du niveau de PIB, certains pays d’Afrique se sont engagés dans la gratuité de l’éducation primaire publique. Malgré les controverses, la République démocratique du Congo (RDC) s’est lancée dans la gratuité de son éducation primaire. La mesure semble insoutenable d’un point de vue budgétaire.

Pour assurer la gratuité, la RDC devrait allouer environ 2,9 milliards de dollars par an au secteur éducatif, soit 50% des recettes publiques du pouvoir central5. Il faut rappeler que la RDC est classée 8e pays le plus pauvre du monde malgré ses richesses naturelles abondantes. Elle est en quête d’une situation politique stable. Toutefois, l’initiative et la volonté politique des dirigeants congolais à placer l’éducation au rang de priorité nationale ont conquis les partenaires techniques et financiers.

À ce titre, la RDC bénéficie de l’appui de la Banque mondiale à hauteur de 800 millions de dollars6 dans le cadre du Projet pour l’équité et le renforcement du système éducatif (Perse), dénoncée comme un outil de propagande, comme il a été le cas au Malawi ou au Burundi, la gratuité de l’éducation reste avant tout l’expression d’une volonté politique de concrétiser la promesse de l’éducation pour tous.

Une obligation juridique et politique internationale sans équivoque

Certes, les difficultés économiques et les déficits cumulés des États d’Afrique (les programmes d’ajustement structurel, les crises de la dette…) empêchent la fourniture de service public de qualité et économiquement accessible à tous. Cependant, en ratifiant les conventions internationales sur l’éducation, l’État malgache a l’obligation de réaliser la mise en place de l’enseignement « primaire » gratuit. Selon les observations n°11 et n°13 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CESCR) du Conseil économique et social des Nations unies (Ecosoc) émises en 1999, « un État partie ne peut s’affranchir de l’obligation explicite d’adopter un plan d’action au motif qu’il ne dispose pas des ressources voulues. »

Le manque de ressources n’est donc pas une raison valable pour se soustraire à la réalisation de la gratuité. Toutefois, un État partie a « l’obligation fondamentale minimum d’assurer, au moins, la satisfaction de l’essentiel » du droit à l’éducation. Si chaque État est libre de déterminer ce qu’il entend par gratuité dans sa législation, il a cependant l’obligation d’assurer ce « minimum essentiel » qui comprend l’interdiction des frais directs (droit d’inscription, frais de scolarité) et des frais indirects (contributions obligatoires des parents, uniformes). Le CESCR estime que certains frais sont acceptables tel que le transport scolaire.

La reconnaissance de la gratuité comme un pilier de la réalisation du droit fondamental à l’éducation ne devrait par rester une faveur politique. Elle devrait être légalement entérinée, organisée et définie. Elle implique également la mise en place des garanties juridictionnelles. « La possibilité pour le citoyen de trouver un juge est la première des libertés parce qu’elle est la garantie de toutes les autres. »7 Ce droit au recours juridictionnel8 est un droit fondamental nécessaire à la sauvegarde des autres droits.9 Ces derniers ne peuvent être protégés et garantis que par la possibilité de déclencher une procédure juridictionnelle. Le principe de protection juridictionnelle effective constitue un attribut essentiel d’un État de droit. Il vise à assurer aux justiciables la possibilité de faire réellement valoir leurs droits devant un juge. Ce droit au juge apparaît « comme une condition de l’effectivité des règles juridiques et comme le fer de lance du droit au droit »10. En l’état actuel du droit positif, seule une exception d’inconstitutionnalité soulevée devant la juridiction administrative pourrait permettre à un justiciable de faire valoir ce droit à la gratuité de l’enseignement.

Réalités et enjeux

Madagascar s’est engagé juridiquement à garantir l’accès de tous à l’éducation, notamment par la mise en place d’une scolarité « primaire » universelle gratuite. Plus largement en faisant siens les objectifs de développement durable à l’horizon 2030, l’État malgache accepte politiquement de prendre toutes les mesures nécessaires pour réaliser ces objectifs. Celui relatif à l’éducation de qualité accessible à tous (objectif n°4) en fait partie. Des efforts sont entrepris, mais sont-ils à la hauteur des exigences nationales et des engagements juridiques et politiques internationaux affirmés ?

À Madagascar, l’accès aux écoles publiques reste subordonné au paiement de droits d’inscription, prévus être supprimés dès la prochaine rentrée scolaire. En outre, dans plusieurs établissements scolaires, les rémunérations des enseignants sont couvertes par des cotisations parentales. À ces dépenses devant être publiques s’ajoutent celles relatives aux équipements des enfants : tenues obligatoires, fournitures scolaires, manuels divers. Le défaut de gratuité érige une barrière à l’entrée des écoles.

Dans un contexte de pauvreté extrême, la destination privilégiée des revenus des ménages tend vers la subsistance au quotidien et le paiement des charges fixes (l’électricité, le loyer). La faiblesse de la capacité d’accueil des établissements et l’accroissement des besoins financiers au rythme de l’évolution de la scolarité amplifient ce contexte économique exigeant. D’où une double sanction à l’endroit des élèves : les parents sont réticents à les envoyer à l’école d’une part, et ceux qui sont scolarisés abandonnent les bancs de l’école parce que les classes suivantes manquent de place, d’autre part. Ainsi, selon les dernières estimations, près de 1,4 million d’enfants de six à dix ans ne seraient pas scolarisés. 69 sur 100 élèves seulement achèvent les cinq années de primaire. En dépit de ce constat alarmant, le montant des dépenses publiques en éducation à Madagascar demeure un des plus faibles en Afrique et dans le monde. Le pays dépense moins de 20 dollars par élève par an, contre près de 150 dollars aux Comores, 6 055 dollars en Allemagne ou 8 144 dollars aux États-Unis11 (voir infographie p. 30).

Mesures drastiques

Suite à l’annonce de la suppression des frais d’inscription pour la prochaine rentrée, on peut s’attendre à une augmentation des effectifs des élèves. Cela a déjà été observé dans quelques pays d’Afrique ayant introduit la gratuité. Des mesures drastiques devraient être immédiatement prises pour accompagner sa mise en œuvre. Il s’agit d’abord de construire des salles de classe supplémentaires équipées pour éviter les sureffectifs. Ensuite, recruter et concomitamment former les enseignants. La majorité des enseignants ne dispose que d’une formation académique de niveau secondaire. Même à Antananarivo, seulement 23,8% des écoliers sont encadrés par un enseignant ayant un niveau universitaire.

En 2017, une évaluation de la Banque mondiale effectuée sur 473 primaires a dénoncé le manque de capacité des enseignants : pas un seul enseignant n’a eu un score égal ou supérieur à 80% en français, seuls 6,3% ont satisfait aux normes minimales en mathématiques. Le recours massif aux maîtres Fikambanan’ny ray aman-drenin’ny mpianatra (Fram) a entraîné une diminution importante de la proportion d’enseignants qualifiés (titulaires d’un diplôme pédagogique tel que le Certificat d’aptitude à l’enseignement de l’éducation primaire). Plus de 90% des enseignants non-fonctionnaires ne disposent d’aucun diplôme professionnel, ce qui ramène à 35% l’effectif des enseignants qualifiés12.

Il s’agit, pour faire face à la demande croissante en scolarisation, de mettre à disposition des crédits budgétaires suffisants relatifs aux paiements du salaire du personnel enseignant et administratif, aux dépenses de fonctionnement, aux coûts de construction des infrastructures et leurs équipements, aux acquisitions de matériel pédagogique…. Selon la Loi de finances rectificative 2020, le budget du ministère de l’Éducation nationale s’élève à 1 560,07 milliards d’ariary (environ 400 millions de dollars), soit 14,25% des prévisions de dépenses du budget général de l’État. L’allocation de moyens financiers sera-t-elle à la hauteur des exigences de la gratuité ?

Un objectif à long terme     

Malgré les annonces en faveur de l’éducation (construction de 1 100 salles de classe, suppression des frais d’inscription), force est d’admettre que seule une réforme concertée et en profondeur du système éducatif permettra d’atteindre les objectifs de gratuité et de qualité de l’éducation à Madagascar. À l’heure actuelle, il est primordial de définir légalement les contours de la gratuité de l’éducation publique dans le pays, en tenant compte des paramètres budgétaires. Par ailleurs, la mise en œuvre de la gratuité va de pair avec la décentralisation effective. La politique de l’éducation devrait être une composante essentielle de celle-ci. Des travaux de réflexion méritent d’être menés par le législateur quant aux partages de compétences entre l’État et les collectivités en matière d’éducation. Par exemple, la création d’une fonction publique territoriale permettrait probablement de résoudre en grande partie la question des enseignants. Bien que le critère financier constitue un élément fondamental pour la réalisation des politiques publiques en Afrique, « un renforcement de la gouvernance est nécessaire pour atteindre les objectifs de l’éducation. »13 La gouvernance est une affaire de volonté politique, de désir de transparence dans la gestion publique et de fermeté dans la lutte contre la corruption à tous les niveaux de l’administration.

Références : 1. Déclaration universelle des droits de l’Homme article 26 ; Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l'enseignement, 14 décembre 1960 ; Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, 1966, article 13 ; Convention relative aux droits de l’enfant 1989, article 28, 2. Dalloz, 2020, 3. Maurice Hauriou, 1856-1929, 4. B. Plumelle, « L’éducation en Suède », Revue internationale d’éducation de Sèvres, 2005, p.139-146, 5. https://www.jeuneafrique.com/821932/societe/rdc-les-autorites-sorganisent-pour-reussir-le-difficile-pari-de-la-gratuite-scolaire/, 6. https://www.banquemondiale.org/fr/news/press-release/2020/06/15/the-world-bank-supports-free-primary-education-and-maternal-and-child-health-improvements-in-the-drc, 7. Vabres, La Protection des droits de l’homme par les juridictions administratives en France, Études et documents du Conseil d'État (EDCE), 1949, p.43., 8. Article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques., 9. Conseil constitutionnel, 28 juillet 1989, déc. N89-261 DC, Rec, Conseil constitutionnel, consid. n°29, in Dictionnaire des droits de l’homme, Garantie des droits, Andriantsimbazoviana, Gaudin, Marguénaud, Rials, Sudre, PUF, 2008., 0. Fromont et Van Waeyenberge, La protection juridictionnelle effective en Europe ou l’Histoire d’une procession., 11.Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2016. 12. Programme d'analyse des systèmes éducatifs de la Conférence des ministres de l'Éducation des États et gouvernements de la Francophonie (Confemen) (Pasec), 2017, Performances du système éducatif malgache : compétences et facteurs de réussite au primaire, Pasec, Confemen, Dakar., 13. https://afric.online/fr/25321-le-debat-sur-la-gratuite-de-leducation-en-afrique/