Le financement public de l’éducation nationale à Madagascar

Le financement public de l’éducation nationale à Madagascar

Le financement du service public de l’éducation se répartit entre l’État, les partenaires techniques et financiers, les ménages. A ce stade, l’éducation publique semble emprunter le bon chemin vers l’accessibilité et la qualité mais sa pérennité impose une ingénierie financière autre que les modes de financement classique.

La déclaration de Jomtien signée par l’État malgache en 1990 et réaffirmée en 2011 lors de la 10ème réunion du groupe de haut niveau sur l’éducation pour tous (EPT) organisée par l’UNESCO, pose un « cadre d’action pour répondre aux besoins éducatifs fondamentaux ». Conformément à ses engagements internationaux, Madagascar s’est prononcé par la voix de son Parlement en affirmant que : « L’éducation est une priorité nationale absolue (…) »[1]. Attaché à son rôle providentiel et convaincu que l’éducation est un levier du développement[2], l’État s’est ainsi engagé à fournir une éducation publique de qualité accessible à tous.

D’emblée, il est nécessaire de comprendre qu’à travers le prisme du droit budgétaire malgache, l’éducation nationale rassemble à la fois l’éducation fondamentale, l’enseignement général, la formation technique et professionnelle, l’enseignement supérieur et la recherche scientifique[3]. Tantôt ces missions relèvent d’un ministère unique, tantôt elles sont réparties dans des ministères différents. Dans tous les cas, l’éducation nationale et ses composantes sont des services publics dont le financement devrait être assuré par l’État.

Lors du vote des lois de finances, les parlementaires attribuent généralement le plus important budget du secteur social malgache[4] au ministère de l’éducation nationale (MEN). Or, malgré cette remarquable dotation, les intentions ne sont pas constamment concrétisées. En effet, l’UNESCO invite « les gouvernements, responsables au premier chef, avec l’appui des parlementaires, à allouer 6% du PNB et/ou au moins 20% des dépenses publiques à l’éducation »[5]. Au cours des quinze dernières années, cet objectif fut atteint à Madagascar durant une courte période allant de 2010 à 2014. En 2015, les dépenses d’éducation représentaient 2,6% du produit intérieur brut[6].

Source : rapports de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances de 2006 à 2017 et lois de finances rectificatives 2018, 2019, 2020

Depuis la nouvelle législature, les prévisions budgétaires du ministère de l’éducation nationale n’ont pas excédé les 15% du montant total des dépenses du budget général de l’État. Encore faut-il légèrement nuancer les dépenses d’instructions[7] ou pédagogiques de celles relatives à l’administration de l’éducation nationale[8].

Le déficit structurel sévère qui sévit à Madagascar ne permet pas à l’État d’assurer seul le financement du service public de l’éducation[9] (1). L’accès aux salles de classe parfois vétustes subit la pression d’une démographie scolaire croissante, tandis que la qualité du système pédagogique demeure tributaire de moyens manifestement insuffisants. Les apports des partenaires techniques et financiers deviennent alors plus que nécessaires. Par ailleurs, aux côtés de ces contributions institutionnelles, celles des ménages et des autres donateurs[10] restent également une variable significative pour la survie de l’éducation. Le service public de l’éducation malgache existe en partie grâce à ces acteurs extérieurs à l’État (2)

Financement de l’éducation nationale par le budget de l’État

L’État est le premier financeur de l’éducation nationale. Les données budgétaires et comptables vérifiées des exercices 2014 à 2017 révèlent que plus de 90% des dépenses effectivement réalisées par le MEN ont été couvertes par les ressources propres internes. Ce sont les produits de la fiscalité incluant les droits et taxes à l’importation. Les subventions enregistrées dans les comptes publics demeurent marginales.

Tableau n°1 : répartition par nature de financement des dépenses du ministère de l’Education nationale de 2014 à 2017

FINANCEMENT2017201620152014
RESSOURCES INTERNES94,38%87,34%98,55%99,61%
SUBVENTIONS5,62%12,66%1,45%0,35%
EMPRUNT0,3%
TOTAL100%100%100%100%
Source : Cour des comptes et documents annexes aux lois de règlement de 2014 à 2017

La détermination de la structure du financement paraît peu pertinente si l’usage des ressources à travers les dépenses reste méconnu. A titre de rappel, les dépenses publiques sont réparties entre deux grandes catégories : celles liées aux opérations de fonctionnement[11] et les dépenses d’investissement[12].

Tableau n°2 : répartition des dépenses du ministère de l’Education nationale par catégorie de 2014 à 2017

CATEGORIES DE DEPENSES2017201620152014
Opération hors solde21,13%58,53%66,99%63,03%
Opérations de solde62,26%20,71%26,70%30,97%
FONCTIONNEMENT83,39%79,24%93,69%94,01%
Opérations d’investissement16,61%20,76%6,31%5,99%
INVESTISSEMENT16,61%20,76%6,31%5,99%
TOTAL100%100%100%100%
Source : Cour des comptes et documents annexes aux lois de règlement de 2014 à 2017

La répartition par catégorie de dépenses du MEN permet de constater que les investissements restent relativement faibles. Une forte hausse est constatée en 2016. Seulement, il s’agirait en grande partie de la régularisation et du paiement de la part des subventions de l’État aux enseignants non fonctionnaire des écoles publiques. Les dépenses pour travaux de construction et de réhabilitation des bâtiments scolaires restent quasiment résiduelles.

S’agissant des dépenses de fonctionnement, elles assurent la réalisation des activités d’enseignement et d’administration générale du MEN qui dispose de l’un des plus vastes réseaux de services déconcentrés de l’État[13]. Si les dépenses de solde représentaient globalement le quart des dépenses de fonctionnement du ministère, la tendance s’est inversée en 2017. L’intégration dans la fonction publique des 10 000 premiers enseignants FRAM[14] sur les 40 000 prévus aurait provoqué cette hausse des dépenses de solde. Le paiement des salaires étant obligatoire et permanent, cette inversion devrait se poursuivre pour les exercices suivant l’année 2017[15]. Ainsi, pour l’année 2020, le ministère a annoncé l’attribution de 8000 nouveaux postes[16]. Les prévisions de dépenses de solde hors indemnités prévues dans le budget de cette année sont évaluées à 902,883 milliards ariary[17], correspondant à 69,17% du budget du ministère. Le MEN conforte son statut de principal employeur de la fonction publique[18].

Se référant aux données budgétaires et comptables, il appert que faute de moyens suffisants, les gouvernements successifs ne feraient que maintenir en l’état un système éducatif hérité des républiques précédentes. Les réformes souhaitées au début des années 2000 n’ont pas pu être menées à leurs termes. Dès lors, le MEN assure la préservation d’un « ordre public scolaire » soutenu fondamentalement par le payement de la rémunération du personnel d’abord, l’accomplissement des activités administratives essentielles et la réalisation des examens officiels dans les meilleures conditions possibles ensuite.

Financement du service public de l’éducation par des acteurs externes à l’État

Afin d’assurer sa mission de service public, l’État bénéficie également de l’appui des partenaires techniques et financiers. Fidèle à ses engagements exprimés depuis le Forum mondial sur l’éducation qui s’est tenu à Dakar en 2000, la communauté internationale œuvre actuellement à la mise en œuvre de la déclaration de Jomtien. En matière d’éducation, les actions internationales convergent vers l’atteinte des objectifs de développement durable pour 2030, principalement l’objectif numéro 4 « Assurer l’accès de tous à une éducation de qualité, sur un pied d’égalité, et promouvoir les possibilités d’apprentissage tout au long de la vie » [19]. A cette fin, Madagascar jouit de l’aide internationale par les mécanismes habituels de la coopération.

Dans le cadre de la coopération multilatérale par exemple, la Banque Mondiale intervient à travers le projet « Basic education support project for Madagascar ». Il s’agit d’un « financement record »[20] en faveur de l’éducation primaire de base. Entamé au mois de mars 2018, le programme dure cinq ans et s’achèvera à la fin de l’année 2023. La durée du projet coïncidant avec l’actuel quinquennat, le gouvernement bénéficiera alors d’un important soutien financier lui permettant d’améliorer nettement la qualité de l’éducation. En effet, le projet se focalise principalement sur la formation et la mise à niveau des enseignants du primaire, des éducateurs communautaires du préscolaire et les gestionnaires de l’éducation au niveau local. Le projet est évalué à 100 millions USD soit environ 380 milliards ariary.

Dans le cadre de la coopération bilatérale, on peut souligner les subventions de l’Agence Française de Développement. Par l’intermédiaire du projet d’appui à l’amélioration de la qualité de l’éducation ou AQUEM[21], la France a appuyé l’éducation publique en octroyant une subvention de 10 millions d’euros au gouvernement de Madagascar. Le projet, achevé en 2018, a permis de renforcer la capacité des ressources humaines chargées de l’enseignement et de la gestion des établissements scolaires.

En outre, les apports japonais dans la construction d’écoles méritent également d’être soulignés. Le financement de 201 150 euros a permis la construction de quelques salles de classe dans les communes d’Antanandava et de Mahavokatra[22]. Même s’il s’agit de micro-projets, les retombées sociales attendues de ces infrastructures nouvelles sont toutefois humainement inestimables. Le gouvernement japonais contribue surtout à la construction d’écoles dans le cadre du projet dénommé « Projet de construction d’écoles primaires publiques ». Actuellement, le programme concrétise sa quatrième phase[23]. Par conséquent, sur les 113  salles de classes prévues, 57 salles d’une valeur totale estimée à 19 milliards ariary ont été inaugurées au mois de juillet 2018.

Malgré l’abondance des aides extérieures, force est de constater que les parents d’élèves, pourtant usager des services publics, sont aussi amenés en certaines circonstances à financer eux-mêmes partiellement l’éducation nationale. Certes, en valeur nominale la contribution de chaque parent reste modeste. Pourtant, rapporté au niveau du revenu moyen des ménages malgaches, l’effort financier qui leur est requis, dans un contexte de pauvreté, paraît relativement douloureux[24].

Lorsque l’État ne pourvoit pas le contingent d’enseignants nécessaire dans les établissements publics, « un comité de gestion d’école composé de parents, d’enseignants, du directeur d’école et de représentants de la communauté locale »[25] est amené à recruter des enseignants pour dispenser les cours dans les établissements implantés dans les localités. Cette incapacité de l’État constatée depuis 1975 a provoqué la naissance du mouvement des « maîtres FRAM ». Ce sont des personnes rémunérées par les FRAM ou Fikambanan’ny Raiamandrenin’ny Mpianatra, une expression traduite littéralement par « association des parents d’élèves ». Ces enseignants volontaires mais peu qualifiés prennent en charge les classes dans les écoles primaires, les collèges et les lycées publics. Dans ses travaux sur la qualité de l’apprentissage dans les écoles primaires publiques malgaches[26], Jean Bourdon[27] estime que les associations des parents d’élève financent 1/3 des rémunérations de ces enseignants ad hoc. Ce qui abonde les dépenses éducatives des ménages[28] alors que la subsistance au quotidien reste encore problématique. Les 2/3 ne sont subventionnés par l’État que depuis l’année 2003[29].

Selon la localité d’exercice, un enseignant FRAM percevrait environ « 10 000 à 30 000 ariary, au maximum 50 000 ariary par mois »[30]. La somme est dérisoire pour l’enseignant mais consistante pour les parents d’élèves qui se font indirectement imposer sans base légale dans l’hypothèse d’un service public financé par les impôts. Plus de la moitié des enseignants dans le système éducatif public seraient des maitres(ses) FRAM. L’exemple du lycée communal d’Anjeva-gare dans la région Analamanga  peut être ici mentionné : les 256 lycéens sont exclusivement encadrés par 19 enseignants FRAM. Seules le proviseur et la surveillante relèvent de la fonction publique. D’où l’importance des enseignants FRAM, et plus encore des contributions des parents d’élèves qui sont pour la très grande majorité issus du milieu rural.

La gestion financière des rémunérations payées par les parents s’exécutant en dehors du circuit des finances publiques, aucune évaluation exacte du montant total des contributions des ménages n’est actuellement disponible. D’autant plus que certains parents ne règlent pas les enseignants FRAM en numéraires mais en nature (sacs de riz, mise à disposition de parcelles terrains arables, etc.). Néanmoins, compte tenu des effectifs des maitres FRAM aspirant à l’intégration dans la fonction publique, l’on peut aisément envisager l’importance de l’apport des parents dans le financement du service public de l’éducation.

Conclusion

La Constitution reconnait le droit de l’enfant à l’éducation[31]. Les débats sur sa gratuité ne sont pas définitivement  arrêtés. Cependant, en l’état actuel des finances publiques malgaches, l’Etat n’arrivera pas encore à fournir les services publics de base de manière autonome. Le financement de l’éducation nationale est alors assuré par une division tripartite du travail entre l’État, les partenaires technique et financier et les ménages. Evoquer un partage des tâches tient tout son sens dans la mesure où la communauté internationale semble vouloir coordonner l’essentiel de son aide autour de l’axe « éducation de qualité »[32]. En témoignent les similarités entre les projets de la Banque Mondiale et de l’AFD évoqués plus haut.

Naturellement, l’État se doit alors de garantir l’accessibilité de tous à l’éducation. Or, sans un effort dans les investissements visant à augmenter la capacité d’accueil des élèves, la scolarisation primaire universelle[33] de la très jeune population malgache[34] risquerait d’être matériellement compliquée. Fort heureusement, la construction et la réhabilitation de 1100 salles de classes ont été actées dans la loi de finances rectificative pour 2020[35]. En outre, « Le MEN envisage en effet une rénovation des curricula, des approches pédagogiques, des manuels et des guides pédagogiques à l’horizon 2020 »[36]. Le gouvernement peut également s’appuyer sur les partenariats bilatéraux à l’instar de la coopération japonaise.

Dans tous les cas, compte tenu de l’incommensurabilité des besoins en service éducatif, les fonds publics disponibles à l’éducation demeurent limités. Il importe alors de diversifier les modes de financement de ce service public prioritaire en associant d’autres acteurs. L’Unicef prévoit en effet une dégradation de l’éducation publique malgache dès cette année 2020 en cas d’insuffisance de financement[37]. La responsabilisation des collectivités territoriales[38] et l’ouverture aux entreprises[39] permettraient probablement de décupler la dynamique existante en faveur d’une éducation nationale potentiellement riche en ressources humaines.

Références

[1] Article 1er loi n° 2008-011 du 17 juillet 2008 modifiant certaines dispositions de la loi n°2004-004 du 26 juillet 2004 portant orientation générale du système d’éducation, d’enseignement et de formation à Madagascar

[2] Déclaration de Jomtien, 10ème réunion du groupe de haut niveau sur l’éducation pour tous (EPT), 22-24 mars 2011, Thaïlande. Paragraphe 9

[3] Voir sur ce point la description du système d’éducation et de formation malgache contenu dans le rapport de l’Unicef sur l’analyse budgétaire de l’éducation nationale 2014-2018, Octobre 2018, p. 4

[4] Pour les exercices 2019 et 2020 par exemple, le budget du ministère de l’éducation nationale représente en termes de crédits le deuxième budget le plus important du gouvernement, devant le ministère des travaux publics et après le ministère des finances et du budget.

[5] Déclaration de Jomtien, Op. cit, Paragraphe 6

[6]https://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMTendanceStatPays?langue=fr&codePays=MDG&codeStat=NY.GDP.MKTP.KD.ZG&codeStat2=x

[7] Les dépenses d’instruction peuvent être assimilées aux dépenses qui assurent directement l’activité d’enseignement : salaire des enseignants, achats de matériels didactiques, etc. 

[8] Les dépenses d’administration de l’éducation nationale sont les dépenses affectées directement dans les services centraux et déconcentrés du ministère. Elles sont consacrées à la réalisation des activités administratives des fonctionnaires telles les contrôles, les inspections. Il s’agit donc des achats de carburants, de fournitures de bureau, ainsi que les frais de missions et autres frais de déplacement, etc.

[9] Voir sur ce point Institut statistiques de l’UNESCO, Le financement de l’éducation en Afrique subsaharienne, Relever les défis de l’expansion, de l’équité et de la qualité, UNESCO, Canada, 2011, p.19

[10] Ce sont essentiellement les organisations non gouvernementales et les associations réalisant des œuvres de bienfaisances. L’association Aide et Action « L’éducation change le monde » est un exemple d’organisme œuvrant pour la promotion de l’éducation primaire en Afrique et à Madagascar. https://afrique.aide-et-action.org/projets-humanitaires/gouvernance-participative-pour-la-reussite-scolaire/ . S’agissant d’initiative purement privée et dont les cibles ne sont pas focalisées uniquement sur l’éducation publique, leur cas ne sera pas abordé dans la présente étude.

[11] M. DUVERGER, Finances publiques, THEMIS, 7ème édition, 1971, p.50. « (…) les dépenses de fonctionnement sont les dépenses courantes nécessités par la marche des services publics et la vie de l’État : paiement du personnel, entretien du matériel, etc. Elles n’impliquent aucun transfert de capital du secteur public au secteur privé, ou à l’intérieur du secteur public ; elles ne concernent en somme que l’emploi des revenus de l’État et de la nation. Elles correspondent donc un peu à l’idée de dépenses ordinaires.»

[12] J. MAGNET, Lexique droit budgétaire et comptabilité publique, PUF, 1ère édition, 1908, p. 49. « Dépenses d’investissement, celles qui sont faites pour la constitution d’un capital en nature (dépenses d’équipement) ou en argent. »

[13] 22 Directions Régionales de l’Éducation Nationale (DREN), 114 Circonscriptions Scolaires (CISCO) au niveau des districts, 1 591 Zones Administratives et Pédagogiques (ZAP) au niveau des communes.

[14] FRAM : « Fikambanan’ny Raiamandrenin’ny Mpianatra » ou association des parents d’élève. Les enseignants FRAM sont des personnes qui assurent l’enseignement dans les classes primaires auprès de certaines circonscriptions scolaires souffrant d’un manque de personnel qualifié disposant d’un certificat d’aptitude à l’enseignement. La qualification de FRAM provient tout simplement du mode de rémunération de ces enseignants. Ils sont payés par les associations des parents d’élève et les communautés dans les localités où ils exercent. Sur ce point voir par exemple https://www.educationsolidarite.org/slideshow/madagascar-les-maitres-fram-enseigner-tout-prix

[15] Voir sur ce point UNICEF, Rapport d’analyse du budget de l’éducation nationale 2014-2019, UNICEF, 2019, p. 8

[16] https://www.education.gov.mg/recrutement-8-000-postes-budgetaires-retenus-pour-lannee-2020/ consulté le 20 septembre 2020

[17] Loi de finances rectificative 2020

[18] En 2016, le MEN tient la première place en matière de dépense de solde évaluée à 294.40 milliards ariary. Voir le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances de 2016, p. 35

[19] https://www.un.org/sustainabledevelopment/fr/education/

[20] https://www.banquemondiale.org/fr/news/feature/2018/12/10/emergency-support-paves-way-for-national-education-reform consulté le 20 septembre 2020

[21] https://www.afd.fr/fr/carte-des-projets/ameliorer-la-qualite-de-leducation-madagascar consulté le 20 septembre 2020

[22] http://www.education.gov.mg/partenariat-cooperation-malagasy-japonaise-reussie/

[23] Voir le Rapport de l’Etude préparatoire pour le 4ème Projet de construction d’écoles primaires en République de Madagascar, JICA, Avril 2015, p. iii « Sur les 50 écoles demandées par la partie malgache, les écoles cibles du Projet ont été sélectionnées suivant les critères de sélection consentis lors de l’étude préparatoire dans les circonscriptions scolaires (ci-après dénommée, la CISCO) de Toamasina I, Toamasina II, Brickaville, ainsi que de Vatomandry. Par conséquent, dans l’ordre de la plus haute priorité par CISCO1, Brickaville : 4 écoles ; Vatomandry : 6 écoles, Toamasina II : 7 écoles ; Toamasina I : 10 écoles, au total de 27 écoles sont devenus les écoles cibles définitives du projet. Elles bénéficient soit de la reconstruction, soit de l’extension. »

[24] http://www.midi-madagasikara.mg/societe/2014/01/31/parents-deleves-des-epp-pour-la-suppression-des-contributions-au-paiement-des-salaires-des-maitres-fram/ consulté le 20 septembre 2020

[25] PASEC, Performances du système éducatif malgache : Compétences et de réussite au primaire, PASEC, CONFEMEN, 2017, Dakar, p. 6

[26] J. BOURDON, « Performances linguistiques des enseignants et qualité d’apprentissage des élèves au primaire : quelques éléments pour Madagascar », Les documents de travail de l’IREDU, Institut de Recherche sur l’Education – IREDU, 2011, p.10

[27] Jean Bourdon est chercheur à l’Université de Bougonne. Il a été directeur de recherche au CNRS de Dijon

[28] UNESCO, Pôle de Dakar, Les dépenses des ménages en éducation, Note méthodologique de l’UNESCO, p.9 « Relève ainsi des dépenses éducatives des ménages, toute dépense directement induite par la fréquentation scolaire et dont le ménage doit obligatoirement s’acquitter, soit auprès de l’établissement scolaire fréquenté (frais scolaires, certains manuels, frais de cantines et d’hébergement, etc.), soit en dehors de l’établissement (uniformes, fournitures scolaires, transports, etc.). »

[29] M. RAKOTONANDRASANA, « Madagascar, Enseignants recrutés sans formation initiale », Séminaire international sur la professionnalisation des enseignants de l’éducation de base : les recrutements sans formation initiale, 11-15 juin 2007, https://www.ciep.fr/sources/conferences/CD_professionnalisation/bak/pages/docs/pdf_pays/Madagascar.pdf consulté le 20 septembre 2020

[30] https://madagascar-tribune.com/Le-Syndicat-des-enseignants-du-primaire-et-du-secondaire-interpelle-Andry.html consulté le 20 septembre 2020

[31] Article 23 de la Constitution de 2010

[32] Il en est de même pour le Programme d’Appui aux Secteurs Sociaux de Base ou PASSOBA. Le volet éducation a reçu un financement de 32 millions d’euros de l’Union Européenne. Réalisé entre 2013-2017, le projet a permis le renforcement de capacité du personnel du ministère de l’éducation nationale dans 9 régions de Madagascar. https://www.education.gov.mg/presentation-passoba-education-avril-2013-septembre-2017/

[33] Voir sur ce point J-M de KETELE, « La Scolarisation primaire universelle et une éducation de qualité pour tous: un défi considérable pour toutes les régions du monde », Unesco, 2004. « La scolarisation primaire universelle concerne avant tout les apprentissages fondamentaux que sont la lecture, l’écriture et le calcul. Ceci implique de 4 à 6 (voire 7 années) d’enseignement selon les conditions où ceux-ci ont lieu. Les objectifs fixés à Dakar vont au-delà de ces trois apprentissages fondamentaux ; ils visent une éducation de base de qualité pour tous. »

[34] Voir sur ce point, PASEC, Performances du système éducatif malgache : Compétences et de réussite au primaire. PASEC, CONFEMEN, 2017, Dakar, p. 3

[35] Voir sur ce point l’exposé des motifs de la loi de finances rectificatives pour 2020, p.5

[36] PASEC, Performances du système éducatif malgache : Compétences et de réussite au primaire. PASEC, CONFEMEN, 2017, Dakar, p. 9

[37] UNICEF, Rapport d’analyse budgétaire de l’éducation nationale 2014-2018, Octobre 2018, p.10

[38] On peut citer par exemple les efforts de la commune rurale d’Ambohidrabiby qui réhabilite par ses propres moyens, appuyé par des donateurs privés, le lycée communal afin d’accueillir les élèves ayant réussi leur examen en vue de l’obtention du brevet d’études du premier cycle.

[39] https://www.newsmada.com/2020/09/21/fondation-telma-manangana-sekoly-hisianny-fampandrosoana/ consulté le 20 septembre 2020