Parlement : pensée unique à l’horizon

Parlement : pensée unique à l’horizon

Les élections sénatoriales se sont tenues le 11 décembre. Un scrutin organisé non sans polémique, mais qui déterminera les douze membres élus de la Chambre haute. À l’orée du vote, cependant, des interrogations s’imposent sur l’avenir du Sénat.

Qu’adviendra-t-il du Sénat après les élections du 11
décembre ? La question s’impose après les multiples péripéties traversées par cette institution ces deux dernières années. La suppression de la Chambre haute, considérée comme « budgétivore » est, en effet, l’un des engagements de campagne de Andry Rajoelina, alors qu’il était encore candidat à l’élection présidentielle, un de ses Velirano.

Loi fondamentale

Dès ses premiers instants à la présidence de la République, Andry Rajoelina met en marche son intention de supprimer le Sénat. Fort de la délégation du pouvoir de légiférer, conférée par les deux Chambres parlementaires, puisque l’Assemblée nationale arrivait en fin de mandat, le Président voulait alors organiser un référendum pour réviser la Constitution. Un décret de convocation des électeurs pour ce vote référendaire a même déjà été adopté. Un avis de la Haute cour constitutionnelle (HCC) lui a pourtant barré la route. Dans son avis publié le 25 avril 2019, la HCC a soutenu que la procédure de révision de la Loi fondamentale prévue inscrite dans son titre VI doit être respectée. Qu’ainsi, le chef de l’État n’a pas la prérogative de soumettre directement un projet de révision de la Constitution au référendum et qu’il faut nécessairement passer par le feu vert des deux tiers des membres de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cette prise de position de la Cour d’Ambohidahy a préservé le Sénat de la suppression voulue par Andry Rajoelina.

Bien que maintenue en place, la Chambre haute a, toutefois, été fortement malmenée par l’Exécutif. En mai, le locataire d'Ambohitsorohitra a pris une ordonnance modifiant la loi organique relative au Sénat. L’un des points majeurs de ce texte est la réduction conséquente de l’effectif des sénateurs. Il y est prévu que les sénateurs élus seront au nombre de douze, soit deux par province, et, ceux nommés, de six. La Constitution veut en effet, que les membres du Sénat soient pour deux tiers, des élus en nombre égal pour chaque province, et pour un tiers, des personnes nommées par le président de la République. Cela est fait afin d’incarner les groupements les plus représentatifs issus des forces économiques, sociales et culturelles et pour partie, en raison de leur compétence particulière. Le lifting du Sénat a été validé par la HCC, en mai 2019.

Polémique sur la légalité

Outre la réduction de ses nombres qui ne sera effective qu’après les élections sénatoriales du 11 décembre, la Chambre haute a été soumise à une restriction budgétaire drastique, dès la loi de finances rectificative de 2019. Depuis quelques mois, le budget du Sénat est simplement bloqué. Seuls les salaires sont payés. Toutes les autres dépenses prévues par la Loi de finances rectificative de 2020 sont verrouillées. Dans les événements officiels, la Chambre haute est également reléguée au second plan dans les dispositifs protocolaires. C’est dans ce contexte institutionnel houleux qu’ont été organisées les élections sénatoriales. Dès l’entame du processus, pourtant, la légalité du scrutin du 11 décembre fait débat. Comme l’a voulu la HCC dans sa décision du 5 février 2020, les ordonnances prises par le président de la République, durant la période de délégation du pouvoir de légiférer, doivent faire l’objet d’une ratification au Parlement. C’est le cas donc, de l’ordonnance relative au Sénat.

Présenté lors de la première session ordinaire du Parlement, en mai, le projet de loi de ratification comprenant l’ordonnance sur le Sénat n’a pas fait l’unanimité entre les deux Chambres parlementaires. L’Exécutif a alors décidé de convoquer une session extraordinaire, durant laquelle, l’Assemblée nationale et le Sénat ont siégé en Commission mixte paritaire (CMP). Là aussi, cependant, les deux Chambres n’ont pas pu trouver un accord. Sur la base d’un procès-verbal qui aurait fait état du désaccord entre les deux institutions parlementaires, le gouvernement a décidé de soumettre le projet de loi de ratification aux députés pour qu’ils statuent en dernier ressort. L’ordonnance sur le Sénat a donc été ratifiée le 1er septembre. Le texte a ensuite, été déclaré conforme à la Constitution par la Cour d’Ambohidahy, le 4 septembre. La Chambre haute ne l’entendait pourtant pas de cette oreille.

En effet, elle a dénoncé une démarche illégale au motif que le PV n’aurait pas été signé par son président, Rivo Rakotovao. Là démarre la contestation pour l’illégalité des élections sénatoriales. L’ordonnance modifiant la loi organique sur le Sénat est, en effet, déterminante pour la tenue des sénatoriales. Elle fixe le nombre des sénateurs, mais aussi, prévoit des modifications à la modalité d’élection. Le texte pris par le chef de l’État veut, entre autres, que les élections des sénateurs se tiennent après l’élection des maires et conseillers communaux ou municipaux.

Collège électoral incomplet

Les sénateurs de la majorité ont, en effet, décidé de saisir la HCC pour contester la régularité de l’adoption du projet de loi de ratification par l’Assemblée nationale, le 1er septembre. Cette requête aux fins d’inconstitutionnalité a, toutefois, été déclarée « non fondée », par la Cour d’Ambohidahy. S’ensuivit, cependant, une cascade de requêtes déposées au greffe de la HCC.

Cette fois-ci, le décret de convocation du collège électoral pour les sénatoriales du 11 décembre fait l’objet d’une attaque en règle devant la HCC. Le groupe parlementaire majoritaire au Sénat, le président de cette institution, ainsi que l’organisation de la société civile Komity mpanara-maso ny fifidianana/ Comité national d’observation des élections — éducation des citoyens (KMF/CNOE), actif dans l’éducation citoyenne et l’observation électorale s’en sont remis à la Cour d’Ambohidahy. Ils ont requis l’annulation du décret portant convocation des électeurs, au motif que le collège électoral n’est pas au complet et que la procédure légale devant permettre de tenir le scrutin en saison des pluies n’a pas été respectée.

La loi organique sur le régime général des élections et des référendums, en son article 52, dispose que « le scrutin doit se tenir durant la saison sèche de l’année, entre le 31 mai et le 30 novembre, sauf cas de force majeure prononcée par la juridiction compétente sur saisine de la Commission électorale nationale indépendante ». Une procédure non prise en compte lorsque la date du 11 décembre a été fixée. La loi organique relative au Sénat prévoit, par ailleurs, que le collège des grands électeurs est composé par les élus au niveau des Collectivités territoriales décentralisées (CTD) dont les provinces, les régions et les communes.

Les trois requêtes ont été rejetées par la HCC qui les a considérées comme « non fondées ». Sur l’obligation de tenir tout scrutin en saison sèche, sauf dérogation prononcée pour cas de force majeure par une juridiction compétente, la Cour d’Ambohidahy estime que « les conditions climatiques ne devraient pas être un obstacle dirimant à l’organisation du scrutin ». Elle ajoute, « l’organisation d’un scrutin durant la saison sèche ne peut être qu’une option préférentielle pour être conforme à la Constitution ». La HCC soutient, de ce fait, que la saisine de la juridiction compétente par la Commission électorale nationale indépendante (CENI) pour prononcer un cas de force majeure « est une simple formalité facultative ».

Fin de mandat et climat

Durant une séance de questions-réponses avec la presse, après la cérémonie d’inauguration du nouveau bâtiment administratif de la HCC, le 13 novembre, Jean Éric Rakotoarisoa, président de cette institution a fait référence à l’article 53 de la loi organique sur le régime général des élections. Réaffirmant la décision de la Cour sur le sujet, il a alors soutenu que « la fin de mandat prime sur la question climatique ». Cette disposition prévoit, en effet, que « le scrutin se rapportant à tout mandat arrivant à terme se tient dans le respect de la date de l’échéance de celui-ci, indépendamment de la saison (…) ». Au sujet de la composition incomplète du collège des grands électeurs pour les sénatoriales, les requêtes déposées à la HCC mettent essentiellement en avant l’article 127 figurant dans la disposition transitoire de la loi organique relative au Sénat. Une disposition qui n’a été ni modifiée ni annulée par l’ordonnance modifiant ce texte. Elle prévoit ainsi que « pour la première élection sénatoriale de la quatrième République, le collège électoral est constitué par les conseillers communaux et municipaux ainsi que les maires ».

« Nous allons procéder à la deuxième élection sénatoriale de cette quatrième République. Ce qui veut dire que la disposition transitoire ne s’applique plus. Les élus au niveau des provinces et des régions doivent donc, faire partie du collège des grands électeurs », selon Andoniaina Andriamalazaray, président national du KMF/CNOE. Dans sa réponse aux requêtes de cette organisation de la société civile et du Sénat, cependant, la HCC avance un argument que personne n’a vu venir. Dans un de ses considérants, la Cour d’Ambohidahy explique que la décentralisation suppose que les CTD « soient dirigées par des autorités locales élues ». Étant les seules CTD à être dirigées par des élus, la HCC soutient alors qu’actuellement seules les communes « constituent juridiquement des Collectivités territoriales décentralisées ». Ce qui l’a amené à dire que « le collège électoral peut être ainsi composé seulement des maires et des conseillers municipaux ou communaux afin d’éviter un vide constitutionnel au niveau du Sénat ».

Légitimité des sénateurs élus

L’argument avancé dans les considérants de la HCC est, cependant, indigeste du point de vue du Sénat. Son président, Rivo Rakotovao peste : « dès l’installation du Sénat, tous savaient à quel moment le mandat arriverait à terme, alors pourquoi ne pas avoir pris les dispositions nécessaires pour se conformer à la loi ». Outre le collège électoral qu’elle juge incomplet, ou encore, la saison climatique où se tient le vote, l’organisation de la société civile KMF/CNOE rappelle, aussi, qu’il y a encore des communes qui n’ont pas d’élus. Les résultats des élections communales dans certaines communes font encore l’objet de contentieux auprès du Conseil d’État. Le président du KMF/CNOE, Andoniaina Andriamalazaray, plaide ainsi : « il ne faut pas pénaliser le citoyen à cause de la défaillance des politiciens ».

Étant donné les circonstances dans lesquelles se tiennent les élections sénatoriales, des questionnements sur la légitimité des sénateurs qui ont été élus à l’issue du scrutin du 11 décembre se posent au sein de l’opinion publique. « La plupart des candidats sont présentés. Je le souligne bien ils sont présentés. Certains ne connaissent même pas quel est le rôle d’un sénateur. En l’état actuel des choses, je pense que la redevabilité du sénateur sera plus envers le parti, voire la personne qui l’a présenté, plutôt qu'envers la population. Il est fort probable qu’ici la légitimité de celui ou celle qui sera élu se mesurera par rapport à l’entité qui l’a présenté », regrette Andoniaina Andriamalazaray.

Le boycott des sénatoriales par les principaux partis d’opposition a quelque peu remis en cause la légitimité de ces scrutins. La participation de manière indépendante du parti « Malagasy miara-miainga » (MMM), à la base membre de la coalition présidentielle, dans la province d’Antananarivo et Toamasina, ainsi que d’une liste indépendante à Toliara et Fianarantsoa, a permis d’éviter que le scrutin du 11 décembre soit à sens unique. C’est-à-dire avec la participation seule de la liste propouvoir « Isika rehetra miaraka amin’i Andry Rajoelina » (IRD). Avec, à la clé, deux places décrochées.

Institution acquise à la cause du président de la République

Quoi qu’il en soit, il est quasi certain que la configuration future du Sénat sera dominée de la tête et des épaules par les partisans du pouvoir, plus précisément par les partisans du président de la République. Avec douze élus, dont deux à élire pour chacune des six provinces, la liste IRD a remporté une grande partie des sièges. À cela s’ajoutent les six sénateurs à désigner par le chef de l’État. Avec une Chambre haute ultra-dominée par les Oranges, le Parlement sera donc entièrement acquis au pouvoir. À l’Assemblée nationale, le groupe parlementaire de la coalition présidentielle, l’IRD, est également largement majoritaire. Elle est, de plus, soutenue par le Groupe parlementaire républicain (GPR), qui regroupe des indépendants. L’éventualité que les deux Chambres parlementaires soient univoques pour soutenir le pouvoir, peut être lue avec des angles différents. Le premier est que cela profiterait certainement à l’Exécutif. Si cette configuration est utilisée à bon escient, ce dernier pourra faire passer aisément les projets de loi qui soutiendront sa politique de développement au Parlement. « Le risque est que l’Exécutif abuse de cette majorité au sein des deux Chambres parlementaires », s’inquiètent les différentes sources contactées. Elles sont unanimes sur le fait « qu’il y a un risque de pensée unique ». Ce qui n’est jamais une bonne chose dans une démocratie. « Une voix opposante, une voix critique est toujours nécessaire pour servir de balise face aux risques d’excès, de dérive des tenants du pouvoir. Même pour les recadrer dans la conduite de la politique étatique », souligne le président du KMF/CNOE.