Réforme institutionnelle, l’avenir du bicamérisme en pointillé

Home Politique Réforme institutionnelle, l’avenir du bicamérisme en pointillé
Réforme institutionnelle, l’avenir du bicamérisme en pointillé

La promesse électorale de Andry Rajoelina, alors candidat à la présidentielle, de supprimer le Sénat, risque de chambouler le visage du Parlement, voire l’architecture du pouvoir. Mais elle pose de fait un débat plus profond sur l’utilité ou non du Sénat dans un système bicaméral, un Parlement composé de deux chambres, au sein d’un État unitaire prônant la décentralisation, avant de trancher sur la question.

Andry Rajoelina avait annoncé sa décision de mettre fin à l’existence du Sénat, lors de l’annonce de sa candidature le 1er août 2018. Le candidat à la présidentielle évoque le caractère budgétivore de la Chambre haute pour expliquer son choix. « Je vais supprimer le Sénat dès mon arrivée au pouvoir. À tout le moins, je vais réduire de 10 % son budget et affecter le reste pour créer des universités dans toute l’île », avait-il ensuite avancé lors de l’une des séances de débat télévisée entre les candidats. Andry Rajoelina a pris de court son monde pour imposer un référendum constitutionnel jumelé avec les législatives qui devrait mettre fin au bicaméralisme et donner davantage de pouvoir aux Collectivités territoriales décentralisée (CTD). Cependant, le délai imparti pour faire connaître cette révision constitutionnelle aux électeurs, et la tendance de ces derniers à valider systématiquement le « oui ».

Tendance

Jusqu’ici, le discours de Andry Rajoelina, devenu président de la République, se limite au caractère budgétivore de la Chambre haute, dominée par l’ancien parti au pouvoir Hery vaovao ho an’i Madagasikara (HVM), au moment de l’annonce. Il évoque également la rationalisation de l’utilisation des deniers publics en faveur des jeunes. Mais la question autour de l’abolition de la Chambre haute ne devrait pas se résumer à la question budgétaire. Pierre Houlder Ramaholimasy, directeur général aux  affaires politiques à la Présidence apporte d’autres éclaircissements à l’intention présidentielle.

L’administrateur civil place la réflexion sur une tendance internationale vers le monocamérisme, un Parlement à une chambre. « Un débat avait eu lieu en France sur l’utilité ou non, ainsi que le rôle du Sénat. Mais finalement, elle a opté pour son maintien, privilégiant l’approche empirique et l’habitude ancrée sur sa pratique constitutionnelle », soutient-il. D’autres pays ont franchi le pas pour adopter le monocamérisme. Dernièrement, le Sénégal, avec qui Madagascar entretient de bonnes relations, et dont le chef de l’État semble vouloir s’inspirer, l’avait fait en réaffectant le budget du Sénat à la gestion de l’inondation. Pour diverses raisons, les pays scandinaves avaient également opté pour un Parlement à une chambre.

« La mise en place du fonds d’appui au développement, géré par le Comité local de développement est une illustration parfaite de l’incohérence autour du Sénat. »

Rôle

À Madagascar, Pierre Houlder Ramaholimasy met en avant le critère de l’efficacité pour argumenter le choix présidentiel. Il pense que la Chambre haute « n’est plus utile » et fait doublon avec d’autres entités. « Le Sénat a pour rôle de conseiller l’Exécutif. Mais est-ce qu’il le fait ? En même temps, il y a d’autres entités comme le Conseil d’État à qui le Gouvernement peut demander conseil », observe-t-il tout en faisant appel à l’expérience en la matière. Il évoque le rôle de conseil assumé par le Conseil supérieur de la Révolution (CSR) durant la deuxième République, en l’absence du Sénat. « Mais le CSR avait toujours subi des critiques malgré son efficacité », se souvient-il, pour mieux soutenir sa position concernant le rôle, qu’il qualifie de superflu, du Sénat.

Dans l’histoire constitutionnelle malgache, le sort du Sénat obéit à la constance de la manie de changements perpétuels sans aller jusqu’à expérimenter à fond un choix. La Constitution de la quatrième République reconduit le bicaméralisme, disparu lors de la deuxième République. Le Sénat « représente les collectivités territoriales décentralisées et les organisations économiques et sociales » selon l’actuelle Constitution. Outre sa fonction législative, il a un rôle consultatif pour « donner (au gouvernement) son avis sur les questions économiques, sociales et d’organisation des collectivités territoriales décentralisées ».

Bicamérisme inégalitaire

Il s’agit d’un bicamérisme inégalitaire avec des pouvoirs plus importants pour l’Assemblée nationale. Cette dernière peut contrôler l’Exécutif et a la possibilité de remettre en cause sa responsabilité, contrairement au Sénat. Mais la pratique constitutionnelle montre que le Sénat peut assumer la fonction modératrice du conflit éventuel entre l’Exécutif et l’Assemblée nationale plus politique. Pour l’heure, peu d’informations filtrent sur l’intention des autorités concernant le toilettage de la Constitution. Mais les informations disponibles suggèrent la suppression de la Chambre haute, censée représenter les collectivités territoriales décentralisées dans État unitaire avec un régime semi-parlementaire. Parallèlement, le président de la République annonce un canal privilégié entre lui et les gouverneurs appelés à remplacer les chefs de région qui ne sont pas encore élus, sans parler du sort des provinces, servant de troisième niveau de décentralisation, encore inconnu. Un autre juriste déplore la pratique malgache concernant les choix opérés pour gérer le pays. « Nous copions bêtement ce qui se fait ailleurs. Pire encore, nous copions d’une manière bancale. Ce qui provoque des conséquences désastreuses », fustige-t-il.

Une réflexion pourrait ainsi être menée sur l’expérience malgache sur le bicamérisme, notamment sur son manque d’ancrage territorial, dans les régions notamment, qu’il est pourtant censé représenter. Or, cette représentation semble être moins évidente à Madagascar. Le mode de désignation des membres de la Chambre haute devrait refléter le souci d’ancrage territoriale ses membres pour mieux la représenter. Madagascar imite le modèle français avec l’élection au suffrage universel indirect des membres du Sénat par les maires afin de matérialiser l’idée d’un relais des collectivités territoriales décentralisées au niveau central.

Dispositions constitutionnelles

En Afrique du Sud, les parlementaires de la Chambre haute, soumis à un mandat impératif, sont désignés par les assemblées provinciales et sont révocables par ces derniers. Pour donner plus de poids à la représentativité territoriale, la première lecture des projets de loi touchant les intérêts territoriaux, a été accordée à la Chambre haute. En Russie, pour renforcer l’ancrage territoriale de la Chambre haute, ses membres doivent disposer d’un mandat électif local au moment d’y faire leur entrée. À Madagascar, les dispositions constitutionnelles sur le Sénat concernant la représentation des collectivités territoriales décentralisées constituent un sujet à débat. « Le collège électoral a été composé selon des calculs politiques comme cela a pu se faire lors des précédentes élections en 2001 et 2007 », soutient Juvence Ramasy1, maître de conférences, enseignant en science politique et droit constitutionnel. Les maires, qui font fonctionner en substance leur commune par des subventions dictées par le pouvoir central, restent à la merci de l’Exécutif. Lesdits collèges ne comprennent pas les élus régionaux et provinciaux pour la simple raison qu’il n’y avait pas encore d’élection pour ces collectivités territoriales décentralisées.

Il faut ajouter à cela la prérogative présidentielle de nommer un tiers des membres du Sénat. Une disposition qui lui permet « d’avoir une mainmise sur la majorité de cette institution. Dans ce cas, ce partage du pouvoir s’apparente à du clientélisme et permet ainsi de caser des “amis” politiques », remarque Juvence Ramasy, et ce, au détriment de la vocation première du Sénat. Du coup, le jeu de la représentation territoriale est biaisé.

Modalités de nomination

La mise en place du fonds d’appui au développement, géré par le Comité local de développement (CLD) est une illustration parfaite de l’incohérence autour du Sénat. Le choix d’intégrer les députés en tant que membres dudit comité, en lieu et à la place des sénateurs, suscite l’interrogation du fait de l’intérêt local et territorial de l’initiative. Juvence Ramasy, insiste pour le maintien du Sénat. « Le pays est grand. Il faut donner aux collectivités territoriales décentralisées la possibilité de se faire représenter », suggère-t-il. Harotsilavo Rakotoson, juriste, partage cet avis. « Si on renforce la décentralisation, il faut le faire également avec le Sénat pour éviter un déséquilibre du développement économique. Il faut que les régions délaissées soit représentées et défendues, L’Assemblée nationale est déjà faible. On risque d’avoir un président avec des pouvoirs sans limite », avance-t-il.

Les partisans du maintien du Sénat proposent ainsi le changement des modalités de nomination des sénateurs pour que la Chambre haute puisse recentrer sa mission. Ils avancent la suppression de la disposition relative à la nomination d’un tiers des membres de l’institution par le président de la République. La recomposition des élus composant le collège électoral capable de défendre les intérêts des collectivités territoriales décentralisées est aussi une possibilité.

1 Les Défis du parlementarisme à Madagascar, Friedrich-Ebert Stiftung (2018).

Iloniaina Alain